24 Şubat 2022 tarihinde Rusya’nın Ukrayna’ya başlattığı tek taraflı güç kullanımıyla birlikte tartışılan en önemli konulardan biri de çatışmadan kaçanların nasıl bir korumaya sahip olacaklarına ilişkin oldu. Geçtiğimiz yıllarda sığınmacılar konusunda pek de başarılı bir sınav veremeyen ve ortak göç politikası izlemekte oldukça sıkıntılı bir süreçten geçen Avrupa Birliği’nin (AB) sınırlarında cereyan eden bu olay karşısında nasıl bir tutum izleyeceği merak konusuydu.

Çatışmayla birlikte başlayan kitlesel göç konusunda, senelerdir göçmen karşıtı politikalarıyla eleştirilerin hedefi olan Polonya başta olmak üzere birçok AB ülkesi açık kapı politikası izleyeceklerini ilan etti. 3 Mart 2022 tarihi itibarıyla Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği’nin (BMMYK) verdiği rakamlara göre Ukrayna’dan çevre ülkelere kaçan mültecilerin[1] sayısı 1 milyona yaklaşmış durumda ve çatışmanın bu şekilde devam etmesi halinde bu sayının 4 milyona çıkması bekleniyor. Ukrayna’dan gelen ve gelmeye devam edecek olan kitlesel göçe hızlı ve etkin bir çözüm geliştirmek amacıyla Avrupa Komisyonu, Geçici Koruma Yönetmeliği’nin devreye sokulması için AB Bakanlar Konseyi’ne öneride bulundu ve bu öneri, zaman kaybetmeden AB Bakanlar Konseyi tarafından 4 Mart 2022 tarihinden itibaren uygulanmak üzere resmi olarak kabul edildi. Böylece, 2001 yılında kabul edilmiş olan Geçici Koruma Yönetmeliği ilk kez devreye sokulmuş oldu. Menekşe Tokyay’ın da 2 Mart 2022 tarihli yazısında kaleme aldığı gibi önceki kitlesel göçlere göre oldukça farklı bir tutum izleyen AB, Ukrayna’daki çatışmadan kaçanlar için yasal olarak da daha farklı bir koruma mekanizması seçmeyi tercih etmiş oldu.

Her ne kadar AB üye ülkeleri tarafından ilk kez uygulanacak olsa da, 2001 tarihli Geçici Koruma Yönetmeliği’nin geçmişi 1990’ların başında Yugoslavya’nın dağılma sürecine uzanıyor. 1992-1995 yılları arasında yaşanan olaylar sonucu, 3 milyonu aşkın mültecinin çeşitli Avrupa ülkelerine dağılmasıyla birlikte; mültecilere ev sahipliği yapan Avrupa ülkeleri acil bir çözüm geliştirebilmek amacıyla geçici koruma şeması oluşturdular. Geçici korumaya dahil olacak gruplara çatışmadan kaçan Bosnalılar, Hırvatlar, Sırplar, Karabağlılar, Makedonlar ve Slovenler ve bu ülkelerde yaşayan kişiler dahil edildi. Buradaki amaç; 1951 tarihli Mülteci Sözleşmesi’nde geçen ve 1967 Protokolü’nde teyit edilen geri göndermeme ilkesi temelinde hareket edip kitlesel göç durumunda grup temelli -geçici de olsa- bir koruma sağlanmasıdır. Zira, 1951 Mülteci Sözleşmesi’nde yer alan mülteci statüsü, yaygın çatışma ortamından kaçan kişilerden ziyade daha bireysel bir sürece işaret eder. 1951 Mülteci Sözleşmesi’nde yapılan mülteci tanımı, “(…) ırkı, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba mensubiyeti veya siyasi düşünceleri yüzünden haklı sebeplerle korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin korumasından yararlanamayan, ya da söz konusu korku nedeniyle yararlanmak istemeyen; yahut tabiiyeti yoksa ve bu tür olaylar sonucu önceden yaşadığı ikamet ülkesinin dışında bulunan, oraya dönemeyen veya söz konusu korku nedeniyle dönmek istemeyen şahıs” olarak yapılmıştır.

Gerek Afrika Birliği Örgütü’nün 1969 yılında kabul ettiği Mülteci Sözleşmesi gerekse 1970’ler ve 80’lerde yaşanan kitlesel göçlerde gerekli korumanın sağlanması amacıyla BMMYK’nın yaptığı öneriler doğrultusunda yaygın şiddet ortamından kaçanların korumaya erişimi için geçici koruma, kalıcı bir çözüm öncesi adım olarak karşımıza çıkmaktadır. 1990’larda önce başta Bosnalı mülteciler olmak üzere eski Yugoslavya’dan gelenler, ardından 1999’da Kosova’dan kaçanlar için Avrupa ülkeleri tarafından benimsenen geçici koruma mekanizması, henüz ortak bir göç politikasının olmaması nedeniyle her ülkede farklı şekilde uygulandı. 1990’larda yaşanan bu gelişmeler sonucu ortak bir göç politikasına ihtiyaç duyan AB, bu yönde çeşitli adımlar atarken 2001 yılında Geçici Koruma Yönetmeliği’ni de kabul etmiş oldu. Ancak bu dönem içerisinde, kitlesel göç olarak nitelendirebileceğimiz göçler yaşamış olsa da bu yönetmelik henüz hiç uygulanmadı. Böylece AB’nin Geçici Koruma Yönetmeliği’nin ortak bir politika olarak nasıl uygulanacağını ilerleyen zaman içerisinde göreceğiz.[2]

Geçici Koruma Yönetmeliği Kimlere Koruma Sağlıyor?

2001 Yönetmeliği’nde “yerinden edilen kişilerin kitlesel akını” olması durumda geçici korumanın uygulanacağı yer alıyor (madde 2). 2001 Yönetmeliği’ne dayanarak hazırlanan kararda, 24 Şubat 2022 tarihinde Rus silahlı kuvvetlerinin Ukrayna’yı işgali sonrasında Ukrayna’da yerinden edilen kişilerin bu korumadan faydalanabileceği belirtiliyor. Bu karara göre;

a) 24 Şubat 2022 tarihinden önce Ukrayna’da yaşayan Ukrayna vatandaşları,

b) 24 Şubat 2022 tarihinden önce Ukrayna’da yaşayan vatansızlar ve Ukrayna vatandaşları harici uluslararası koruma veya eşdeğer bir ulusal koruma programından yararlanan üçüncü ülke vatandaşları,

c) Yukarıda bahsi geçen kişilerin aile bireylerinin olayların olduğu tarihte Ukrayna’da yaşıyor veya bulunuyor olması durumunda da geçici korumadan yararlanabileceklerdir.

Bu gruplara ek olarak; 24 Şubat 2022 öncesinde Ukrayna’da yasal oturma izni olduğunu kanıtlayabilenler ve kendi ülkelerine veya bölgelerine güvenli dönüş sağlayamayacak kişiler de bu korumadan yararlanabilecekler. Sosyal medyada son günlerde sıkça bahsi geçen öğrenciler ve kısa süreli vizeyle Ukrayna’da ikamet kişilerin de güvenli geri dönüşlerinin sağlanması amacıyla AB’den geçişlerine izin verileceği kararda yer almaktadır. Kararda kaç kişinin geçici korumadan yararlanacağına ilişkin bilgi bulunmazken, geçici koruma kararının uygulamasının “Dayanışma Platformu” aracılığıyla ve üye devletlerle bilgi alışverişinde bulunarak geçici koruma sayılarının ülkelerin alım kapasitesine göre yapılacağı belirtilmiş. Bazı üye ülkelerin 310 bin kişilik alım kapasitelerinin olduğunu bildirdiği de kararda ifade ediliyor.

Geçici Koruma Ne Kadar Süre Koruma Sağlayacak?

Geçici koruma, başlangıcından itibaren 1 yıl olarak öngörülmekle birlikte; AB Bakanlar Konseyi, Avrupa Komisyonu’nun nitelikli çoğunluğundan çıkacak tasarı üzerine süreyi daha erken bir zaman diliminde sonlandırabilir. Ancak bu noktada AB Bakanlar Konseyi, menşe ülkedeki çatışmanın sona erdiğini ve güvenli geri dönüşün sağlanabilmesi için gerekli şartların oluştuğunu göstermek durumundadır. Korumanın erken sonlandırılmadığı durumda ise; ilk 1 yılı aşan sürenin sonunda her 6 ayda bir maksimum 2 yıl süre için otomatik uzatma söz konusu olacaktır. Toplam 3 yılın sonunda güvenli geri dönüş için şartlar henüz oluşmadıysa, geçici korumanın uzatılması için AB Komisyonu’ndan tekrar nitelikli çoğunlukta oy toplanması gerekmektedir. 

Geçici Korumayla Hangi Haklar Korunuyor?

Üye ülkeler, geçici koruma verdikleri kişilere bu süre boyunca oturma izni vermekle yükümlü. Henüz koruma altına alındıkları ülkelere giriş yapmayanlar için ise; bu ülkelerin bu kişilere vize vermeleri gerekmekte. Bu noktada, Ukrayna vatandaşlarının 90 güne kadar AB içerisinde vize serbestisi olduğunu hatırlamak gerekiyor. Dolayısıyla bu hüküm daha çok Ukrayna’da ikameti bulunan üçüncü ülke vatandaşları için geçerli olacak gibi görünüyor. Oturma izninin yanı sıra çalışma izni ve kendi işini yürütme izni de geçici koruma altında korunan haklar arasında yer alıyor; ancak sosyal güvenlik ve iş piyasasına nasıl dahil olacakları üye ülkelerin kendi ulusal düzenlemelerine göre yapılacak.

Geçici koruma sahiplerinin refah devletine erişimi, barınma hakkından, sağlık hizmetlerinden yararlanma ve özel ihtiyaç sahiplerinin ihtiyaçlarının karşılanması da koruma altına alınmış durumda. 18 yaş altı reşit olmayan küçüklerin de eğitimine devam etmesi, üye devletlerin yükümlülüğünde. 18 yaş üstü kişilerin eğitimlerine devam edip etmemesi ise isteğe bağlı bulunmakta. Aile birleşimi konusunda, “çekirdek aile” sayılan, eş veya partnerlerin, 18 yaş altı ve evlenmemiş çocukların birleşiminin sağlanması esas alınırken, daha uzak aile fertlerinin birleşmesi vaka bazında değerlendirilmeye bırakılmış. Bu noktada, özellikle Ukrayna vatandaşlarının 90 güne kadar AB içinde hareket serbestisi olması ve geçici korumadan yararlanacakları ülkeyi seçebilmeleri, aile birleşimi ve sistemin üzerine binebilecek yükü hafifletmesi bakımından kolaylaştırıcı bir etken olarak karşımıza çıkıyor. Bununla beraber; Ukrayna vatandaşı olmayan üçüncü ülke vatandaşları ile uluslararası korumadan veya ulusal korumadan yararlanan sığınmacı, mülteci ve vatansızların aynı şekilde geçici korumadan yararlanacakları ülkeyi seçme şansı olup olmadığına ilişkin herhangi bir bilgi kararda yer almıyor.

Geçici Korumanın Artıları ve Eksileri

Avrupa Komisyonu’nun da tasarısını sunarken belirttiği üzere; geçici korumanın kabul edilmesiyle birlikte, çatışmadan kaçanların sınırda beklemeden daha hızlı ve etkin bir koruma altına alınması öngörülüyor. Bu durum, gerek sınır kontrollerinin kolaylaştırılması, giriş şartlarının esnemesi, insani yardıma erişim, çatışmadan kaçanların kişisel eşyalarını ve evcil hayvanlarını yanlarına alabilmesi gibi pratikte önemli olan birçok ihtiyaca cevap vermesi açısından önem taşıyor. Daha önceki kitlesel göçlerde gördüğümüz sınır bölgelerinde yaşanan insani krizin tekrarlanmaması ve daha çok üye devletin sorumluluk paylaşımı yapmasını sağlayacak olması bakımından geçici koruma etkin bir yol gibi karşımıza çıkmakla birlikte; mülteci hakları bakımından atlanmaması gereken bazı konular bulunuyor.

Öncelikle, 2001 Yönetmeliği’nde tanınan haklar genel anlamıyla sığınmacı statüsü ile mülteci statüsü arasında bir yerde kalıyor. Dolayısıyla, geçici korumanın tam bir uluslararası koruma olduğunu ve uluslararası korumayla beraber gelen hakları kapsadığını söylemek zor. Özellikle, zaman kısıtının bulunması ve sürdürülebilir, kalıcı bir çözüm olmaması bakımından oldukça sınırlayıcı. Korumanın geçerli bir süre veriliyor olması, göçmen karşıtı politikalarıyla bilinen bazı ülkelerin çekincelerini gidermesi ve sorumluluk paylaşımı için sisteme dahil olmaları bakımından teşvik edici bir unsur olarak karşımıza çıkıyor. Ancak bu noktada, çatışmanın uzaması halinde geçici korumanın daha kalıcı bir çözüme kavuşması gerektiği zaman karşımıza nasıl bir resim çıkacağı soru işareti olarak kalıyor.

Önemli olan bir diğer konu ise; Ukrayna vatandaşlarının gerek sınırdan geçişlerinde gerekse geçici korumaya erişimlerinde ve halihazırda AB ülkelerinde bulunan aile ve akrabalarıyla birleşimlerinde belli bir kolaylık sağlanacağını öngörebiliyoruz. Ancak bu noktada; Ukrayna vatandaşı olmayan üçüncü ülke vatandaşları ile özellikle ulusal veya uluslararası korumaya sahip sığınmacılara, mültecilere ve vatansızlara hem AB sınırlarına girerken hem de geçici korumaya erişimlerinde aynı kolaylığın sağlanacağı konusunda ciddi kuşkular bulunuyor. Bu anlamda, sadece çatışmadan kaçan Ukrayna vatandaşlarının değil, vatandaşlık bağı fark etmeksizin bütün kırılgan grupların etkin korumaya erişimi hayati önem taşıyor. Geçici Koruma Yönetmeliği’ni ilk kez ortak politika olarak uygulayacak olan AB’nin esas sınavı şimdi başlıyor. Gerek üye ülkelerin bu yönetmeliği ne ölçüde uygulayacakları gerekse çatışmadan etkilenen herkesin eşit bir şekilde korumadan yararlanıp yararlanamayacağını ilerleyen zamanlarda daha net bir şekilde göreceğiz.

_

[1] Burada, mülteci kavramı kategorik olarak kullanılmış olup 1951 Mülteci Sözleşmesi temelli mülteci tanımına metnin içerisinde ayrıca yer verilmiştir.

[2] Bu yönetmeliği Danimarka harici tüm AB ülkeleri uygulayacaktır. Danimarka 22 numaralı protokolün 1 ve 2. maddeleri ışığında bu yönetmeliğin tarafı olmadığını bildirmiştir.