23 Ekim 2020’de Der Spieler, Bellingcat, Lighthouse Reports, ARD ve TV Asahi, Avrupa Dış Sınırlarda Operasyonel İşbirliği Yönetimi Ajansı (Frontex)’nın Ege Denizi’nde Yunan sahil güvenlik güçlerinin yaptığı “geri itme (push-back)” operasyonlarından birine doğrudan dahil olduğuna dair içinde video görüntülerinin de olduğu ortak araştırma raporu yayımladı.

Elbette bu tartışma ilk kez olmuyor; insan hakları örgütlerinin hazırladığı birçok raporda Akdeniz’de ve Ege Denizi’nde göçmenlerin botlarının geri itildiği ve göçmenlerin karaya çıkmalarına izin verilmediği, hatta botlarının durması veya patlaması durumunda göçmenlerin denizde bırakıldıkları yer aldı. Hem bu raporlarda bahsi geçen İtalya ve Yunanistan gibi üye ülkeler hem de Frontex birçok kez gündeme gelen yasa dışı geri itme operasyonu yaptıklarını defalarca reddettiler. Ancak 28 Şubat 2020’de Türkiye’nin göçmenlerin Avrupa’ya geçmesine yeşil ışık yakmasıyla birlikte yaşananlar, geri itme operasyonlarını ve sistematik olarak gerçekleştirilen insan hakları ihlallerini bir kez daha gündeme getirdi.

Ekim ayında yayımlanan raporda Mart 2020’den bu yana Frontex’in de dahlinin olduğu en az dört “geri itme” olayının gerçekleştiği, bu geri itme operasyonunun detayları ve operasyonun sonuncunda yüzlerce kişinin geri itildiği yer aldı. Bu raporun yayımlanmasının ardından arka arkaya Frontex hakkında soruşturmalar açıldı; dahası Frontex, Avrupa Adalet Divanı’nın Macaristan hakkında ihlal kararı vermesi sonucu Macaristan’daki faaliyetlerini askıya alma kararı aldı. Peki, bütün bu gelişmeler bize Frontex’in insan hakları konusunda hesap verebilirliği konusunda ne gösteriyor?

Frontex Operasyonları ve İnsan Haklarını Koruma Yükümlülüğü

AB’nin sınır güvenliğini sağlamak amacıyla kurulan Frontex, 2005 yılında 43 çalışan ve 6 milyon Avro’luk bütçeyle çıktığı yola 2020 yılında 700 çalışanı ve 420 milyon Avro’luk bütçesiyle devam etti. Bu hızlı büyümeye paralel olarak; operasyonel gücü ve yetki alanı da genişleyen Frontex’in, AB’nin düzensiz göçün önlenmesi amacıyla üçüncü ülkelerle yaptığı anlaşmalarda yer aldığını, üçüncü ülkelerle yapılan işbirliklerinde koordinasyon sağladığını, Libya örneğinde gördüğümüz gibi sınır güvenliği personelinin eğitilmesinin yanı sıra Karabağ ve Arnavutluk başta olmak üzere çeşitli Balkan ülkelerinde sınır kontrolü ve gözetiminde destek sağlaması için Frontex çalışanlarına izin verildiğini görüyoruz.

Yetki ve etki alanı hızla bu kadar artarken, beraberinde uluslararası hukukta yasaklanmış olan “geri itme” operasyonlarıyla ve insan hakları ihlalleriyle gündemden düşmemesi sadece kurum olarak Frontex’in değil; aynı zamanda kendini liberal değerlerin, hukukun üstünlüğünün ve insan haklarının savunucusu olarak gören AB’nin de itibarını zedeleyen bir hale geldi. Özellikle, 2014 yılında İtalya-Libya arasında başlayan Triton operasyonu ve 2018 sonrasında Triton’un yerini alan Themis Operasonu ile 2015 yılından bu yana Türkiye-Yunanistan arasında yürüttüğü Poseidon Operasyonu, “geri itme” vakaları bakımından en sorunlu operasyonlar olarak karşımıza çıkıyor.

Her ne kadar sıkça bahsi geçen insan hakları ve güvenlik dengesinde, konu özellikle sınır güvenliğine geldiğinde son dönemde AB’nin terazisi sınır güvenliğinden yana ağır bassa da AB’nin dış sınırlarını koruma görevinde en önemli aktörlerden biri haline gelen Frontex’in uluslararası hukuka uygun davranma ve insan haklarını koruma yükümlülüğü bulunmaktadır.

Bir AB kurumu olarak AB Temel Haklar Şartı’na bağlı hareket etmek durumunda olmanın yanı sıra Frontex’in Kurucu Tüzüğü’ne göre de Frontex’in sadece negatif yükümlülüğü değil; aynı zamanda insan haklarını koruma bakımından pozitif yükümlülüğü de bulunmaktadır. Dolayısıyla, Frontex’in uluslararası hukukta da yasaklanmış olan “geri itme” ve geri göndermeme yasağının ihlalinden kaçınması yetmemekte; hukuken oluşabilecek her türlü hak ihlalinin önüne geçecek şekilde hareket etmesi ve hak ihlalinin ortaya çıktığı durumlarda aktif olarak kişilere yardım etmesi gerekmektedir. AB’nin Temel Haklar Şartı ve Frontex’in Kurucu Tüzüğü’ne ek olarak; uluslararası insan hakları sözleşmeleri ile deniz operasyonları sırasında Birleşmiş Milletler Deniz Hukuku’nun bağlayıcılığı bulunmaktadır.

Frontex’in Hesap Verebilirliği ve Son Dönemde Açılan Soruşturmalar

15 yıl önce faaliyete geçtiğinden bu yana “geri itme” ve insan hakları ihlalleriyle zaman zaman tartışma konusu olan Frontex’in insan hakları ihlali gerçekleştirdiğine ilişkin hiçbir mahkeme kararı bulunmamaktadır.

Frontex’in hesap verebilirliği ve insan hakları ihlallerinden dolayı gidilebilecek yargı yolları üzerine çalışmalar yürüten Dr. Melanie Fink’in kapsamlı çalışmasına göre; Frontex operasyonlarına yerel ve ulusal yetkililer, üçüncü ülkeler, farklı AB kurumları ve özel kurumlar olmak üzere birçok aktörün katılması yetki ve sorumluluk bakımından yargılamayı zorlaştıran konular olarak ortaya çıkıyor. Farklı aktörlerin yer almasından kaynaklanan bu zorlukların yanı sıra, Frontex’i hangi mahkemenin yargılayacağı da başka bir sorun olarak karşımıza çıkıyor.

Üye devletlerin mahkemeleri, Frontex’i yargılayamıyor. Ancak Frontex’in yargılanması, yetkilerini devrettikleri Avrupa Adalet Divanı’nın yetki alanına giriyor. Aynı şekilde, AB kendisi AİHM’e taraf olmadığı için AİHM de Frontex’i yargılayamıyor. Bireylerin hak ihlali gerekçesiyle Avrupa Adalet Divanı’na gitmesi halinde ise karşımıza iki güçlük çıkıyor: Yukarıda bahsedildiği gibi farklı aktörlerin operasyonlara dahil olması sebebiyle ortaya çıkan kimin sorumlu olduğu sorunsalı ve Avrupa Adalet Divanı’nın temel haklarla ilişkili olarak çok sınırlı karar vermesi.

Frontex’in insan hakları ihlallerinden ötürü yargı önünde hesap vermesinin önünde güçlükler bulunması elbette hiç hesap vermeyeceği anlamına gelmiyor. Son dönemde yaşanan gelişmeler bize AB’de siyasi iradenin Frontex’ten ciddi bir açıklama beklediğini gösteriyor.

Ekim 2020’de yayımlanan raporun ardından gelen tepkilere kısaca bakacak olursak; ilk olarak Avrupa Komisyonu’nun çağrısı üzerine Frontex yönetimi 10 Kasım 2020’de olağanüstü toplanarak Türkiye-Yunanistan deniz sınırındaki “geri itme” vakalarına dair iç izleme mekanizmasını başlattığını duyurdu. Fakat iç izleme mekanizması yetersiz görüldüğünden ve olanların örtbas edileceği endişesini taşıyan insan hakları örgütleri, Frontex’in bağımsız ve şeffaf bir şekilde soruşturma geçirmesi gerektiğini vurgulayan açıklamalar yaptılar.

Frontex Yönetim Kurulu, kendisine zamanında gerekli bilgileri vermediği gerekçesiyle Frontex Direktörü Fabrice Leggeri’yi uyararak gerekli bilgileri vermesini ve sonuca bağlanmamış beş “geri itme” vakasındaki araştırmanın derinleştireceğine dair ön rapor hazırladı. Bu raporun hemen ardından 12 Kasım 2020’de AB Kamu Denetçisi (Ombuds kişi), Frontex’in görev alanını genişletmesiyle birlikte şikâyet mekanizmalarını da geliştirip geliştirmediğine, geliştirdiyse nasıl ve ne zaman bu işlemlerin gerçekleştiğine ve şikâyet mekanizmalarının ne kadar etkin olduğuna dair soruşturma başlattı.  AB Kamu Denetçisi’nin başlattığı bu soruşturma, Frontex’in hesap verebilirliğinin önünü açmakta önemli bir adım olmakla birlikte; hak ihlaline uğramış kişilerin etkin bir hukuk yoluna başvurabilmesi ve ortaya çıkan zararın giderilmesi açısından ne yazık ki yeterli değil.

Olası hak ihlalleri, “geri itme” vakaları ve Frontex’in iç mekanizmalarının soruşturma kapsamına girmesinin ardından bir soruşturma da AB Yolsuzlukla Mücadele Ofisi (OLAF) tarafından açıldı. Frontex’in Ekim 2020 sonuna kadar temel haklar üzerine çalışan 400 kişiyi işe alması gerekirken Frontex Direktörü Leggeri’nin bu işe alım sürecine “aktif olarak direndiği” ve Frontex’in yıllık bütçesinde olmasına rağmen temel haklarla ilgili çalışmalara yeterli bütçenin ayrılmaması; ancak sınır gözetiminde drone teknolojisi için 100 milyon Avro’luk ek  bütçe ayırması soruşturmanın ana konusu oldu.

Son olarak ise; Avrupa Parlamentosu’nda yeşillerin ve sosyalist grubun içinde olduğu LIBE Komitesi, “geri itme” iddialarının araştırmak üzere Frontex Tahkik Çalışma Grubu (Frontex Scrutiny Working Group) oluşturduklarını duyurdu.  Böylece Ekim 2020’de “geri itme” vakalarıyla ilgili hazırlanan raporun ardından Frontex, kendi iç soruşturması, AB Kamu Denetçisi, AB Yolsuzlukla Mücadele Ofisi ve Avrupa Parlamentosu LITE Komitesi olmak üzere dört ayrı kurumun başlattığı soruşturmayla karşı karşıya kalmış oldu.

Frontex’in geçirdiği soruşturmalar sonucu Leggeri’nin üzerindeki baskıların yoğunlaştığını ve Leggeri’ye istifa çağrılarının arttığını görüyoruz. Ajansın başındaki kişi olarak Leggeri’nin siyasi sorumluluğu alması kurumun geleceği açısından elbette önemli olacaktır; ancak Frontex’in kurulduğu günden bu yana yürüttüğü operasyonların AB’nin göçmen karşıtı politikaları ile paralellik gösterdiğini ve daha çok yakın bir zamanda, 3 Mart 2020’de Türkiye-Yunanistan kara sınırında yaşananlar sonucunda AB Kurumları’nın başındaki kişilerin bölgeye giderek Yunanistan’ın AB sınırlarını koruduğuna dair yaptıkları destekleyici açıklamaları unutmamak gerekiyor.

Frontex, son 15 yılda yetki alanı, bütçe ve operasyon bakımından büyürken yapısal sorunlarının arka planda bırakılması, insan hakları örgütlerinin sıkça dile getirdikleri “geri itme” vakalarının üzerinde durulmaması, en önemlisi de insan hakları ihlallerinin soruşturulması ve verilen zararın giderilmesi için etkin bir mekanizmanın kurulmamış olması Frontex’in şu anki yönetiminin sorumluluğunun da ötesinde AB’nin siyasi iradesindeki eksikliği gösteriyor. Öte yandan, hem soruşturmaların niteliği ve “geri itme” vakalarından iç mekanizmasına ve bütçenin nasıl harcandığına kadar geniş kapsam olması Frontex’in şimdilik yargısal olmasa da siyasi olarak hesap vermesinin önünün açıldığını gösteriyor. Bu soruşmaların yanı sıra Frontex’in 27 Ocak 2021’de Macaristan’daki bütün faaliyetlerini askıya alma kararı, ilerleyen günlerde diğer operasyonlarının devamlılığı konusunda kafalarda soru işareti yaratıyor.

Hem 26 Şubat’ta tamamlanması beklenen Frontex Yönetim Kurulu’nun nihai raporu hem de diğer soruşturmalardan çıkacak sonuç Frontex’in ne ölçüde hesap vereceği konusunda gidişatı da gösterecektir. Öte yandan, birçok aktörün parçası olduğu operasyonlarda hak ihlaline uğrayan kişilerin etkin bir yargı sürecine başvurabilmesi ve uğradıkları zararın tazminine yönelik bir girişimin olması ve gereken yapısal reformların yapılması, hukukun üstünlüğünü ilke edinmiş AB için bir seçim olmaktan ziyade zorunlu hale gelmiştir.