Türkiye hızla 14 Mayıs 2023 tarihinde yapılacak olan Milletvekili Genel Seçimi ile Cumhurbaşkanlığı Seçimine doğru yol alıyorken, konunun uzmanı olan olmayan çok sayıda kişiden muhtelif konularda propaganda amaçlı açıklamalar, ikazlar yapılmaktadır. Uzmanlık alanı tarih olan ve tarih dışında sosyoloji, din, felsefe, toplum üzerine yaptığı aykırı yorumlarla tanınan profesör unvanlı bir öğretim üyesinin, Millet İttifakı’nın bir vaadi olduğunu, ayrıca HDP ve PKK’nın da talep ettiğini söylediği, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın onaylanması halinde Türkiye’nin bölüneceği, federasyona gideceği yönünde ikazda bulunan videosunu izleyince bu yazıyı yazma ihtiyacı duydum.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı (European Charter of Local Self-Government), Türkiye’nin de kurucu üyesi olduğu Avrupa Konseyi tarafından hazırlanan ve Konsey’e üye 46 devlet tarafından onaylanmış olan uluslararası bir sözleşmedir.

İnsan hakları, hukukun üstünlüğü ve çoğulcu demokrasi ilkelerini korumak ve güçlendirmek; ırkçılık, hoşgörüsüzlük ve yabancı düşmanlığı, sosyal dışlanma, uyuşturucu madde ve çevre konularındaki sorunlara çözüm aramak; Avrupa kültürel benliğinin oluşmasına ve gelişmesine katkıda bulunmak olarak özetlenebilecek amaçlarla 5 Mayıs 1949 tarihinde kurulan Avrupa Konseyi’nin 46 üyesi ve beş gözlemci üyesi bulunmaktadır. Türkiye kurucu üye sayılmaktadır.¹ Şu anki Dışişleri Bakanı Sayın Mevlüt Çavuşoğlu, Avrupa Konseyi Parlamenter Meclisi Başkanlığı’na seçilmiş ve bir dönem (2010-2012) Başkanlık yapmıştır.

Avrupa Konseyi dünyada demokrasi, hukuk devleti, hukukun üstünlüğü ve insan hakları konusunda standartları belirleyen, özellikle insan hakları konusunda Türkiye’nin de taraf olduğu Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi ile insan hakları konusunda standartları oluşturan ve denetleyen etkili bir uluslararası kuruluştur. Avrupa Konseyi, belkemiğini oluşturan Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi dışında başta Avrupa Sosyal Şartı ve Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı olmak üzere 200’ün üzerinde sözleşmesi bulunan uluslararası bir örgüttür.

Üye devletler tarafından gerçekleştirilen insan hakları ihlallerini bireysel müracaatlarla tespit eden Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), üye devletlerin anayasal standartlarını değerlendiren Avrupa Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonu (Venedik Komisyonu), yolsuzlukla mücadele konusunda çalışan Avrupa Konseyi Yolsuzluğa Karşı Devletler Grubu (GRECO) Avrupa Konseyi’nin yan kuruluşlarından sadece birkaçıdır.

15 Ekim 1985 tarihinde imzaya açılan ve 1 Eylül 1988 tarihinde yürürlüğe giren Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, tüm üye ülkeler tarafından ve bu arada Türkiye tarafından da onaylanmış bir uluslararası sözleşmedir.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın temel amacının üye ülkelerdeki yerel yönetimlerin yapısını güçlendirmek, idari ve mali özerkliklerini geliştirmek ve yerel yönetimler arasında işbirliği pratiklerini geliştirmek olduğu söylenebilir.

Türkiye Şart’ı 21/11/1988 tarihinde muhtelif paragraflarına çekinceler koyarak imzalamış, 8/05/1991 tarihli ve 3723 sayılı Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun ile Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından ve 6/08/1992 tarihli 92/3398 sayılı karar ile Bakanlar Kurulu tarafından bazı hükümlerine çekinceler konularak onaylamış ve bu karar 3/10/1992 tarihli ve 21364 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmıştır. Son olarak Şart’ın kabul edildiğine ilişkin belgeler 9/12/1992 tarihinde Avrupa Komisyonu’na gönderilmiş ve Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı 1/04/1993 tarihinde Türkiye açısından yürürlüğe girmiştir.

Şart, esas olarak Önsözündeki ilkeler ile Birinci Bölümündeki 2 ila 11’inci maddelerinde Şart’ı onaylayan devletler bakımından yerel yönetimlerin sahip olması gereken hususları düzenlemektedir. 12’nci maddesinde ise Şart’ı onaylayan devletlerin kendisini bağlı kabul etmeyi taahhüt edeceği madde ve paragrafları saymaktadır.

Şart’ta düzenlenen hususlar aşağıdaki gibidir.

Madde 2: Özerk Yerel Yönetimlerin Anayasal ve Hukuki Dayanağı

Madde 3: Özerk Yerel Yönetim Kavramı

Madde 4: Özerk Yerel Yönetimin Kapsamı (bir paragrafına çekince var)

Madde 5: Yerel Yönetim Sınırlarının Korunması

Madde 6: Yerel Makamların Görevleri İçin Gereken Uygun İdari Örgütlenme ve Kaynaklar (bir paragrafına çekince var)

Madde 7: Yerel Düzeydeki Sorumlulukların Kullanılma Koşulları (bir paragrafına çekince var)

Madde 8: Yerel Makamların Faaliyetlerinin İdarî Denetimi (bir paragrafına çekince var)

Madde 9: Yerel Makamların Malî Kaynakları (üç paragrafına çekince var)

Madde 10: Yerel Makamların Birlik Kurma ve Birliklere Katılma Hakkı (iki paragrafına çekince var)

Madde 11: Özerk Yerel Yönetimlerin Yasal Korunması (tüm maddeye çekince var)

Türkiye Tarafından Çekince Konulan Maddeler 

4’üncü maddenin 6’ncı paragrafı (Yerel makamları doğrudan ilgilendiren tüm konulara ilişkin planlama ve karar alma süreçleri içinde, kendileriyle olanaklar ölçüsünde zamanında ve uygun biçimde danışılacaktır.)

6’ncı maddenin 1’inci paragrafı (Kanunla düzenlenmiş daha genel hükümlere halel getirmemek koşuluyla, yerel makamlar kendi iç idari örgütlenmelerini, bunları yerel ihtiyaçlarla uyumlu kılmak ve etkin idare sağlamak amacıyla, kendileri kararlaştırabileceklerdir.)

7’nci maddenin 3’üncü paragrafı (Yerel olarak seçilmiş kişilerin görevleriyle bağdaşmayacak işlev ve faaliyetler kanunla veya temel hukuki ilkelere göre belirlenir.)

8’inci maddenin 3’üncü paragrafı (Yerel makamların idari denetimi, denetleyen makamın müdahalesinin korunması amaçlanan çıkarların önemiyle orantılı olarak sınırlandırılmasını sağlayacak biçimde yapılmalıdır.)

9’uncu maddenin 4, 6 ve 7’nci paragrafları (Yerel makamların idari denetimi, denetleyen makamın müdahalesinin korunması amaçlanan çıkarların önemiyle orantılı olarak sınırlandırılmasını sağlayacak biçimde yapılmalıdır), (Yeniden dağıtılan kaynakların yerel makamlara tahsisinin nasıl yapılacağı konusunda, kendilerine uygun bir biçimde danışılacaktır) ve (Mümkün olduğu ölçüde, yerel makamlara yapılan hibeler belli projelerin finansmanına tahsis edilme koşulu taşımayacaktır. Hibe verilmesi yerel makamların kendi yetki alanları içinde kendi politikalarına ilişkin olarak takdir hakkı kullanmadaki temel özgürlüklerine halel getirmeyecektir.)

10’uncu maddenin 2 ve 3’üncü paragrafları (Her Devlet, yerel makamların ortak çıkarlarının korunması ve geliştirilmesi için birliklere üye olma ve uluslararası yerel makamlar birliklerine katılma hakkını tanıyacaktır) ve (Yerel makamlar, kanunla muhtemelen öngörülen şartlar dahilinde, başka devletlerin yerel makamlarıyla işbirliği yapabilirler.)

11’inci madde (Yerel yönetimler kendi yetkilerinin serbestçe kullanımı ile anayasa veya ulusal mevzuat tarafından belirlenmiş olan özerk yönetim ilkelerine riayetin sağlanması amacıyla yargı yoluna başvurma hakkına sahip olacaklardır.)

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na Türkiye tarafından çekince konulan maddeler değerlendirildiğinde, yerel yönetimlerin iç idari örgütlenmelerini kendi organlarınca belirlemesi, merkezi vesayetin azaltılması, mali özerklik kapsamında yerel yönetimlere hareket özgürlüğü ve esneklik tanınması, uluslararası alanda yerel makamlarla işbirliği yapmaları ile uluslararası birliklere katılma hakkının tanınması ve yargı yollarına başvuru hakkının genişletilmesiyle ilgili konulara çekinceler konulduğu görülmektedir.

Yazının bundan sonraki kısmından önce AK Parti’nin yerel yönetimlere ilişkin düşüncelerini, temel dokümanlarından belirleyelim. Bunun için her birinin hazırlanmasında bu satırların yazarının da katkısı bulunan AK Parti Programı’na, 3 Kasım 2002 tarihinde yapılan ve AK Parti’nin bugüne kadar kesintisiz iktidara gelişini sağlayan Milletvekili Seçimi için hazırladığı Seçim Beyannamesi’ne, ilk AK Parti Hükümeti olan 58’inci Hükümet Programı’na bakalım.

AK Parti Programı’ndan Paragraflar

“Partimiz, kamu yönetimi anlayışını, demokratikleşme, yerelleşme ve sivilleşme eksenine oturtmayı hedeflemekte, …”

“Kamu yönetiminin güç ve yetkilerinin merkezde toplanması yerine, olabildiğince fazla yetki, görev ve fonksiyonların Yerel Yönetimler’e devredildiği ve birçok devlet fonksiyonlarının yerinden yönetim esasına göre gerçekleşebileceği bir devlet anlayışına süratle geçilecektir.”

“Ülkemizde merkezi idarenin üstlenmiş olduğu birçok hizmet alanı, mahallindeki Kamu Kurum ve Kuruluşları ile Yerel Yönetimler’e ve mümkün olanlar da özel sektöre devredilecektir. …”

“Merkezi Yönetim’in Yerel Yönetimler üzerindeki denetim yetkileri Yerel Yönetim politikalarına uygun olarak yeniden düzenlenecektir.”

“Çağımız bir yönüyle küreselleşme çağı, diğer yönüyle yerelleşme ve Yerel Yönetimler’in devlet sistemleri içindeki ağırlıklarının arttığı bir çağdır.”

“Artık demokrasi sadece bir seçme ve seçilme rejimi değil, aynı zamanda katılma ve işbirliği rejimi olarak algılanmaktadır. Bu katılım ve işbirliğini gerçekleştirecek temel birimler ise Yerel Yönetimler’dir.”

“Partimiz bu doğrultuda;

• Mahalli İdareler’e yerel ihtiyaçlara göre yönetim biçimlerini geliştirme yetkisini verecektir.

• Yerel Yönetimler’in kendi görevlerini yerine getirebilmeleri için gerekli harcamaları karşılayacak düzeyde ve çeşitlilikte mali güce kavuşmalarını sağlayacaktır.

• Yerel Yönetimler’in karar alma süreci ve bazı faaliyetlerine sivil toplum kuruluşlarının katılımını sağlayacaktır.

• Kendi alanlarıyla ilgili düzenlemelere gidilmeden önce Yerel Yönetimler’e danışılması ilkesini getirecektir.

• Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na uygun olarak, anayasal sistemimize Yerel Yönetim hakkının dahil edilmesini sağlayacaktır. Yerel Yönetimler’in yargı yoluna gidebilme hakkı dahil, ilgili tüm düzenlemeleri gerçekleştirecektir.

• Yerel Yönetimler’in denetim ve gözetiminin, korunmaya çalışılan çıkarların önemi ile orantılı olması ilkesini gözetecektir.”

3 Kasım 2002 Seçim Beyannamesi’nden Paragraflar

• Merkezi idare ile yerel idareler arasında görev, yetki ve kaynak paylaşımını etkinlik, verimlilik ve çağdaş yönetim ilkelerine göre belirleyecek yeni bir düzenleme yapılacaktır.

• Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda belirtildiği gibi, “yerel yönetimler, kanun tarafından belirlenen yetki sınırları içinde kalan tüm konularda faaliyette bulunmak açısından takdir hakkına sahip” olacaktır. Merkezi idarenin görev ve yetkileri tek tek sayılacak ve bunun dışında kalan tüm görevler yerel yönetimlere bırakılacaktır.

• Yerel yönetimler, görevlerini yerine getirebilmeleri için gerekli harcamaları karşılayacak düzeyde mali güce kavuşturulacaktır.

• Yerel yönetimlerin karar alma sürecine sivil toplum kuruluşlarının katılımı sağlanacaktır.

• Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na uygun olarak, anayasal sistemimize yerel yönetim hakkının dahil edilmesi sağlanacaktır.

58’inci Hükümet Programı’ndan Paragraflar

• Ulusal öncelikler ile yerel farklılıklar barıştırılarak kamu hizmetlerinin yerinden karşılanması temel ilke olacak, merkezi yönetim tarafından yürütülmesi zorunlu olmayan hizmetler, kaynaklarıyla birlikte yerel yönetimlere devredilecektir.

• Yerel düzeyde demokratikleşmeye önem verilecek, seçimlerle oluşan yerel organlar üzerindeki merkezi idarenin denetimi, hukuka uygunluk denetimi ile sınırlandırılacaktır.

• Yerel Yönetim Reformu çerçevesinde, merkezi idare ile yerel idareler arasında görev, yetki ve kaynak paylaşımı, üniter devlet anlayışımıza dayalı olarak, etkinlik, verimlilik ve çağdaş yönetim ilkelerine uygun olarak yeniden belirlenecektir.

• Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda belirtildiği gibi, merkezi idarenin görev ve yetkileri tek tek belirlenecek ve bunun dışında kalan tüm görevler yerel yönetimlere bırakılacaktır. Bu çerçevede, merkezi idare politika belirleme, standart oluşturma, denetleme ve eğitim faaliyetlerinden sorumlu olacak, uygulamaya yönelik görev, yetki ve kaynaklar yerel yönetimlere devredilecektir.

• Yerel yönetimler; merkezi idarenin belirleyeceği ilke ve standartlara, ulusal ve bölgesel planlara uygun olarak mahalli müşterek ihtiyaçların karşılanması konularında kendi kararlarını alan, kaynaklarını oluşturan, uygulayan ve vatandaşların denetimine açık çağdaş idari birimler olarak yeniden yapılandırılacaktır.

Benzer ilke ve politikaları, bazılarında bu satırların yazarının da katkısı bulunan, AK Parti’nin daha sonraki yıllarda yapılan seçimler için hazırladığı beyannamelerde, güvenoyu almak için TBMM’ye sunduğu hükümet programlarında, 2023 Siyasi Vizyonu belgesinde de görmek mümkündür.

Karşılaştırmalı okuma yapıldığında Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı hükümleri ile yukarıda verilen AK Parti temel dokümanlarındaki ilke ve politikaların benzerliklerinin üst düzeyde olduğu görülmektedir.

Özellikle AK Parti’nin iktidara geldiği 3 Kasım 2002 Milletvekili Seçiminden sonra yukarıda verilen temel dokümanlarda yer alan ilke ve politikalar çerçevesinde kamu yönetimini yeniden yapılandırma çalışmaları başlatılmış ve bu kapsamda yeni kamu yönetimi anlayışına uygun olarak yerel yönetimlerde reformlar gerçekleştirilmiştir.

Yerel yönetimlerin görev ve yetkilerini artırmak, idari vesayetin etkilerini azaltmak ve mali açıdan yerel yönetimleri güçlendirmek gibi amaçlarla yapılan düzenlemeler doğrultusunda, özellikle 2004-2007 yılları arasında çok sayıda kanun yürürlüğe konulmuştur. Bu satırların yazarının aşağıda zikredilen her bir kanun tasarı taslağının hazırlanmasında çok ciddi katkıları olduğunu da ifade ederek belirtelim ki, 2004 yılında 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 2005 yılında 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu ile çok önemli hukuki düzenlemeler gerçekleştirilmiştir.

Bu arada TBMM tarafından kabul edilen, fakat dönemin Cumhurbaşkanı tarafından bazı maddelerinin bir kez daha görüşülmesi için iade edilen ve bir daha gündeme gelmeyen Kamu Yönetimi Temel Kanunu da bu kapsamda bir kilometre taşı olarak zikredilmelidir.

AK Parti’nin ikinci döneminde de (2007-2011) yerel yönetimlerin güçlendirilmesine yönelik bazı düzenleme çalışmaları devam etmiş, birinci dönemde hazırlanan ancak o dönemde kanunlaşmayan yerel yönetimlerin mali yönden güçlendirilmesine yönelik hazırlığın bir kısmı 2008 yılında 5779 sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun olarak kanunlaşmıştır. Bu Kanun ile yerel yönetimlerin mali açıdan güçlendirilmesi, merkezi idare ile mali yönden bağımlılığının azaltılması sağlanmış, yerel yönetimlere genel bütçe vergi gelirlerinden verilecek paylar artırılmıştır. Ne var ki başta 5779 sayılı Kanun’la yürürlükten kaldırılan 2/2/1981 tarihli ve 2380 sayılı Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun ile 26/5/1981 tarihli ve 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nu, ayrıca çok sayıda yerel yönetimlerin gelirlerini düzenleyen kanunu birleştirerek tek kanun haline getiren ve belediyeler ile il özel idarelerini mali yönden çok daha güçlü kılan, 2006 yılında son şekli verilen “İl Özel İdaresi ve Belediye Gelirleri Kanunu Tasarısı” kanunlaştırılmamıştır.

Atılan bu önemli adımlar ile birlikte daha güçlü, daha özerk ve halkın katılımının sağlandığı daha demokratik yerel yönetimlerin oluşturulması hedeflenmiştir.

Genel olarak Türkiye’de son yıllarda gerçekleştirilen yerel yönetimlere ilişkin reformlar kapsamında Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na konulan çekincelerin incelenerek, kaldırılıp kaldırılmayacağı sorusu gündeme gelmektedir. Özellikle 2000’li yılların ilk yarısında gerçekleştirilen yerel yönetim reformlarının, Şart’ta yer alan temel ilkelerin ve standartların dikkate alınarak hazırlandığı ve ölçek, idari vesayet, katılımcılık, yetki ve sorumluluk ile idari ve mali özerklik gibi konuları kapsayan, yerelleşme süreçlerine katkı yapan ve yerel özerkliği geliştiren düzenlemeler olduğu görülmektedir. Kamu yönetimi ve yerel yönetimler alanlarında gerçekleştirilen bu reformlar çerçevesinde Şart’a konulan çekinceleri sürdürmenin bir gerekçesinin kalmadığı ve hatta yapılan bu yasal düzenlemelerle birlikte fiilen uygulanmaya başlandığı da görülmektedir.

Son olarak bir tespit ve cevabının hayır olduğunu bildiğimiz birkaç soru ile yazıya noktayı koyalım. 

Tespit: Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nı onaylayan Avrupa Konseyi üyesi 46 devletin bir kısmı üniter yapıda, bir kısmı ise federatif yapıdadır. 

Sorular: Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nı onayladıktan sonra bölünen veya üniter yapıda iken federatif yapıya dönen bir devlet bulunmakta mıdır? 1988 yılında imzaladığımız ve 1993 yılından bugüne bazı hükümlerine konulan çekincelerle yürürlükte bulunan, 3 Kasım 2002 Milletvekili Seçiminden sonra iktidara gelen ve bugüne kadar kesintisiz iktidarda bulunan AK Parti’nin birinci döneminde (2002-2007) yürürlüğe konulan reform düzenlemeleri ile çekince konulan hükümler kanun hükümleri haline getirilerek fiilen çekincelerin de kaldırıldığı Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Türkiye’yi bölmüş mü veya üniter yapıdan federatif yapıya dönüştürmüş mü?

Normal şartlar altında orta zekâda herkes için geçerli, ancak akademik unvanı da bulunan bilim insanları için daha da önemli bir yükümlülüğün; hoşuna gitse de gitmese de, katılsa da katılmasa da her hâlükârda doğruları söyleme yükümlülüğü olduğunu hatırlatarak noktalayalım.

__

¹Üye ülkeler: Almanya, Andorra, Arnavutluk, Avusturya, Azerbaycan, Belçika, Bosna-Hersek, Bulgaristan, Çekya, Danimarka, Ermenistan, Estonya, Finlandiya, Fransa, GKRY, Gürcistan, Hırvatistan, Hollanda, İngiltere, İrlanda, İspanya, İsveç, İsviçre, İtalya, İzlanda, Karadağ, Letonya, Lihtenştayn, Litvanya, Lüksemburg, Macaristan, Makedonya, Malta, Moldova, Monako, Norveç, Polonya, Portekiz, Romanya, San Marino, Sırbistan, Slovakya, Slovenya, Türkiye, Ukrayna, Yunanistan. Gözlemci üyeler: ABD, Japonya, Kanada, Meksika, Vatikan. Bu bilgiler için Dışişleri Bakanlığı resmî web sitesine bakılabilir: https://www.mfa.gov.tr/avrupa-konseyi_.tr.mfa