Türkiye’de hükümet sistemini değiştiren anayasa değişikliğinin üzerinden henüz dört yıl bile geçmemesine rağmen geride bıraktığımız yılın son ayında gündemi meşgul eden konulardan biri hükümet sistemi tartışmalarıydı. Cumhur İttifakı bileşenleri Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ismini verdikleri, aslında saf başkanlık sisteminin genetiği değiştirilmiş bir numunesi olan mevcut hükümet sisteminin arkasında durmaya şimdilik devam ediyorlar.

Bazı muhalefet partileri ise güçlendirilmiş parlamenter sisteme geçilmesi temelli önerileriyle başkanlık sistemine kategorik olarak karşı olduklarını belirttikleri bir düzlemde durarak mevcut sistemi yeniden tartışmaya açtılar. 2017 tarihli anayasa değişiklikleriyle getirilen yeni hükümet sistemi yapısının fevkalade sorunlu olduğunu kabul etmekle birlikte Türkiye açısından bunun yegâne alternatifinin güçlendirilmiş parlamenter sistem olduğu konusunda pek emin değilim. Güçlendirilmiş parlamenter sistem yerine demokratikleştirilmiş ve yerelleştirilmiş bir başkanlık sisteminin de en azından tartışmaya değer üçüncü bir yol olduğunu düşünüyorum.

Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem Sihirli Çözüm mü?

Güçlendirilmiş veya rasyonelleştirilmiş parlamenter sistem, sağlam bir parlamento çoğunluğuna dayanmayan hükümetlerin kurulmasını kolaylaştırıcı, düşürülmesini ise zorlaştırıcı birtakım araçları içeren anayasal bir formülasyon olarak tanımlanabilir. Güçlendirilmiş parlamenter sistemdeki temel motivasyon hükümetlerin sık sık düşürülmesi sonucu oluşacak siyasi istikrarsızlığı engellemektir. Bir başka deyişle kurucu güvensizlik oyu ve benzeri rasyonel bazı anayasal araçlar vasıtasıyla hükümetin istikrarı sağlanmaya çalışılmaktadır.

Bu araçlar hükümetlerin etkinliğinden daha ziyade istikrarına odaklanmış araçlar olduğu gibi yürütme organı karşısında onu dengeleyecek güçlü bir parlamentoyu da garanti etmemektedir. Parlamenter sistemde, yasama organının içerisinden çıkan yürütme organı üyelerinin yine parlamento içerisinde aktif şekilde faaliyet gösteriyor olması, meclise demokratik bir sistemde olması gereken müzakereci ve etkin yapısını kaybettirme riskini barındırmaktadır. Özellikle hükümet kurma çoğunluğunu tek başına bir siyasi partinin üstlenebileceği aritmetikte bu risk daha da katmerlenmektedir. Keza güçlendirilmiş parlamenter sistem araçları yürütme organının denetimi suretiyle dengelenmesine odaklanmamaktadır.

Parlamenter sistemlerde parlamentoda temsil gücü kazanan partilerden birinin tek başına hükümeti kuracak çoğunluğu elde etmesi durumu, muhalefet partilerini sahip olduğu gensoru yahut meclis soruşturması gibi mekanizmaları pratikte işletecek güçten yoksun bırakmaktadır. Koalisyon hükümetlerinin olduğu dönemde ise, muhalefet tarafından herhangi bir gensoru önergesi veya meclis soruşturması isteminde bulunulduğunda koalisyonu bozmamak uğruna koalisyon partileri çoğu zaman birbirine kenetlenebilmektedir.

Üstelik parlamenter sistemde bir kişinin hem yasama hem de yürütme organında görev alabilmesi özelliği milletvekillerinin gelecekte bakan olabilmek kaygısıyla Başbakanın ve partisinin rızası hilafına görüş bildirme ve hükümeti düşürecek oyu kullanma ihtimalini daha da azaltmaktadır. Dolayısıyla parlamenter sistemlerde yasama organının sahip olduğu gensoru ve meclis soruşturması gibi yetkiler pratikte işletilmesi pek kolay olmayan sadece teorik silahlar niteliğindedir. Ezcümle güçlendirilmiş parlamenter sistemin yürütme organına etkinlik kazandırma işlevi bulunmadığı gibi onun denge ve denetimi bakımından mutlak başarılı olacağı da şüphelidir.

Türkiye’deki Başkanlık Hangi Başkanlık

Başkanlık sistemine gelecek olursak, bu sisteme karşı kamuoyunda gösterilen direncin en önemli sebebi sistemin tek bir kişinin yani başkanın otoriter bir yönetimine yol açabileceği yönündeki kaygıdır. Gerçek manadaki bir başkanlık sisteminde bu kaygıların gerçekleşmesi fevkalade zordur. Gerçekten de başkanlık sisteminde yürütmeye ilişkin birçok yetkiyi başkan tek başına almaktadır ama kanun teklif etme, meclisi feshetme ve en önemlisi bütçe oluşturma gibi yetkilere sahip olmayan bir başkanın salt yürütmenin başındaki tek aktör olması dolayısıyla diktatörlüğü getireceğini iddia etmek rasyonel bir yaklaşım değildir. Bilakis Başkanlık sistemi gerçek manada -Montesqieu’cu- kuvvetler ayrılığını öngördüğü için totaliter bir sistemin yeşermesini daha çok engelleyici bir sistemdir.

Hemen burada belirtmemiz gerekir ki bazı Latin Amerika, Asya ve Afrika ülkelerinde uygulanan başkanlık sisteminin otoriter yönetimlere yol açtığı yönündeki eleştiri de aynı sebeple mesnetsizdir. Şöyle ki ampirik veri olarak öne sürülen bu ülkelerdeki sistem esasında başkanlık sistemi değildir. Zira bu ülkelerin birçoğunun anayasasında Başkana, olağanın aksine bütçe oluşturma ve meclisi dilediği zaman feshetme gibi yetkiler de verilmiştir. Dolayısıyla bu ülkelerde uygulanan sistem öğretide “başkanlık sistemi” değil, “başkancı sistem” olarak adlandırılmaktadır.

Bu manada Türkiye’deki mevcut sistemin de hâlihazırda bir başkanlık sistemi olduğunu söyleyemeyiz. Zira yasama ile yürütme organının karşılıklı fesih yetkisinin olduğu, parlamentonun elinden bütçe hakkının dolaylı bir şekilde alındığı, Cumhurbaşkanının her türlü atama yetkisini başka bir makamın onamasına ihtiyaç duymadan tek başına kullanabildiği ve en önemlisi bütün yetkilerini üniter bir yapıda gerçekleştirdiği sistemin klasik başkanlık sistemiyle bağdaşmadığını rahatlıkla söyleyebiliriz.

Şu halde başkanlık sisteminin aslında bu sisteme dahil olmayan bazı ülkelerin pratiğinden hareketle eleştirilmesi ve özelde de Türkiye’ye mezkûr gerekçeyle uymayacağının belirtilmesi hükümet sistemimizin ne olması gerektiği yönündeki tartışmalara ciddi bir katkı getirmeyecek ve kamuoyunu yanıltıcı nitelikte olacaktır.

Dolayısıyla başkanlık sisteminin uygulanabilir bir sistem olup olmayacağının cevabını yürütmede, toplanacak aşırı gücün yaratacağı olumsuz durumdan ziyade yasama ile yürütme arasındaki tıkanıklığın yaratacağı verimsizlikte aramak gerekir. Gerçekten de başkanlık sistemi, parlamenter sistemdeki yasamayla yürütme arasındaki karşılıklı denetim ve etkileşim araçlarının çoğundan mahrumdur. Bu yüzden başkan ile parlamentonun farklı parti ya da ideolojik görüşten olması durumunda sistem tam anlamıyla bir tıkanıklığa maruz kalabilecektir.

Üstelik böyle bir durumun Türkiye’de gerçekleşmesi ihtimal dahilinde olan bir şeydir. Zira siyasal arenadaki ana oyun kurucu olan Cumhuriyetçiler ile Demokratların her ikisinin birden temelde nispeten birbirine yakın siyasalara dayandığı Amerika’nın aksine Türkiye’deki siyaset keskin ideolojik ayrılıklar etrafında dönmektedir. Üstelik güçlü bir pragmatist geleneğe dayalı uzlaşmacı siyasi kültürün ülkemizde gelişmemiş olmasından ötürü siyasi alandaki çetrefilli konuların çözümleri hususunda söz konusu ideolojik kamplaşmalar ortak aklın yerini alabilmektedir.

Öte yandan Türkiye’deki disiplinli parti modeli de yasamayla yürütmenin farklı fraksiyonlardan olması durumunda ortaya çıkabilecek siyasi uyuşmazlıkların çözümünü zorlaştırmaktadır. Şöyle ki parti disiplinin sıkı olmadığı ABD gibi ülkelerde milletvekilleri acil çözüm gerektiren uyuşmazlıklara partinin ideolojik gözlüğünden bakmak yerine olaya pragmatist yaklaşmada kendilerini daha serbest hissedebilecekken Türkiye’deki siyasi partiler mevzuatı ve de facto bazı şartlar yüzünden partinin görüşü haricinde bir görüş belirtebilmeleri daha zordur.

Türkiye’de şu an için yasama organındaki çoğunluğun yürütme organı ile aynı siyasi fraksiyondan olması hasebiyle uyumlu bir şekilde çalışması bu sorunun görmezden gelinmesine yol açmaktadır. Aslında ileride ortaya çıkabilecek bu büyük sorunun çeşitli çözümleri vardır.

Mevcut anayasada bulunan karşılıklı fesih yetkisi formülasyonu ilk bakışta bu soruna bir çözüm getiriyor gibi görünebilir. Ancak bu formülasyon yasama-yürütme arasındaki ihtilaf artık katlanılmaz dereceye geldiğinde uygulanabilecek ve en son düşünülebilecek bir çözüm önerisidir. Dolayısıyla en ufak bir görüş ayrılığında karşılıklı fesih aracını kullanarak seçimleri yenilemenin şüphesiz daha büyük maliyetleri olacaktır. İşte bu sebeple şayet klasik başkanlık sistemini öngören bir anayasa yapacaksak bu anayasada ve sair kanunlarda, yasama ve yürütme arasındaki tıkanıklıkları henüz baştan engelleyecek yahut söz konusu tıkanıkların halk üzerindeki etkisini minimuma indirecek bazı düzenlemeleri de yapmak zorundayız. Bu düzenlemeleri üç başlık halinde açıklayabiliriz.

Yerel Yönetimlerin Güçlendirilmesi

Federal devlet yapısı veya güçlendirilmiş yerel yönetimlerin bulunduğu ülkelerde başkanlık sisteminin daha iyi işleyeceği söylenebilir. ABD örneğine baktığımızda belirtmek gerekir ki federal devlet yapısının başkanlık sisteminin sağlıklı bir şekilde işlemesine katkı yaptığı yadsınamaz bir gerçekliktir. Zira ABD’nin federal devlet yapısı, birçok kamu hizmetinin federe devletler veya yerel yönetimler düzeyinde görülmesi anlamına gelir ve bu durum federal devlet düzeyindeki başkanla parlamento arasındaki kilitlenmelerin vahametini nispeten azaltmaktadır.

Bununla birlikte federal yapı başkanlık sisteminin zorunlu bir sonucu değildir, üniter bir yapıda da başkanlık sistemi gayet uygulanabilir. Ancak üniter yapıda başkanlık sisteminin sıhhatli bir şekilde uygulanabilmesi için yukarıdaki gerekçeyle yerel yönetimlere tanınan yetkilerin ve bütçeden ayrılan payın artırılması elzemdir. Aksi takdirde üniter bir yapıda başkanla yasama organı arasındaki siyasi krizin etkileri halk tarafından doğrudan ve hızlı bir şekilde hissedilecek ve günlük yaşamlarında olumsuz etki yaratacaktır.

Geçen günlerde kıymetli hocam Prof. Dr. Ergun Özbudun’un Perspektif’te bir yazısı vardı. Özbudun bu yazısında “Bugünkü siyasal rejimin yerine, gerçek bir demokratik anayasanın kabul edilmesini savunan bütün siyasal partilerin, sivil toplum kuruluşlarının ve düşünürlerin, topluma vaadleri arasında yerel demokrasinin güçlendirilmesi hususu, mutlaka yer almalıdır.” diyordu. Kesinlikle katılıyorum, bu durum yeni anayasanın nirengi noktası olmalıdır. Özellikle saf başkanlık sisteminin sine qua non özelliklerinden biri olan bu olgunun Türkiye’deki eksikliği mevcut sistemin en önemli defolarından biridir.

Siyasi Partiler ve Seçimlere Yönelik Kanunlarda Değişiklik Yapılması

Türkiye’deki seçim ve siyasi partiler sistemi, siyasi partilerine sıkı disiplinle bağlı ve mensubu olduğu siyasi partinin ideolojisi ekseninde siyaset yapan kişilerin milletvekilli olmasına yol açmaktadır. Bunun yerine meclis aritmetiğinde partisine karşı kendisini daha bağımsız hissedecek veya ılımlı denilebilecek kişilerin daha fazla yer tutmasını sağlayacak seçim ve parti sistemleri tercih edilebilir. Bu tarzda kişilerden oluşan bir meclisin basit ideolojik tartışmaların etkisinde kalarak sürekli bir gerilim hali yaratma ihtimali ise aşırı siyasallaşmış ve partilerine sıkı disiplinle bağlı üyelerden oluşan bir meclise göre daha az olacaktır. Bu durumun başkanlık sistemindeki siyasi tıkanıklıkları çözme bakımından yadsınamaz bir etkisi olacaktır.

Katı Devletçi Bir Anlayıştan Vazgeçilmesi

Başkanlık sisteminde yasama-yürütme arasındaki kilitlenmeleri minimuma indirmenin en kolay yolu devleti küçülten ve serbest piyasa ekonomisinin önünü açan bir anayasacılık anlayışıyla olur. Kanaatimizce ABD’de başkanlık sisteminin iyi bir şekilde işlemesinin sebebi serbest piyasa ekonomisine duyulan kuvvetli inanç ve devletin ekonomik ve sosyal hayata müdahalesine yönelik bir devletçilik anlayışının asgari seviyede olmasıdır.

Gerçekten de devletin ekonomik ve sosyal hayata müdahalesine izin veren yasal ve anayasal yetkiler ne kadar çok olursa kilitlenmeye yol açacak durumlar da o kadar artacaktır. Katı devletçi anlayıştan vazgeçilip devletin görev ve yetkilerinin klasik liberal doktrine göre dizayn edildiği bir ülkede sadece başkanlık sistemi değil diğer hükümet sistemlerini de uygulamak her zaman daha kolay olacaktır. Bu konuda Fransız düşünür Frederic Bastiat’ın henüz 1800’lü yıllarda dile getirdiği şu veciz sözlere kulak vermek gerekir:

Şimdiye kadar gerek kanun yapıcılar gerekse yöneticiler topluma boş yere pek çok sistem uygulayıp durdular. Artık gerçeği anlasın, beyhude sistem arayışlarına son versin ve tekrar başa, özgürlük düzenine dönsünler.