2–6 Mart 2023 tarihleri ve arası, Türkiye siyasi tarihinde büyük krizlerin yaşandığı ve bu krizlerin de çözüldüğü bir zaman dilimi olarak anılacaktır.

Çok kısa bir şekilde olayları hatırlayalım.

Millet İttifakı’nı oluşturan Cumhuriyet Halk Partisi (CHP), Demokrasi ve Atılım Partisi (DEVA Partisi), Demokrat Parti (DP), Gelecek Partisi, İYİ Parti ve Saadet Partisi (SP) liderleri, Sayın Cumhurbaşkanı’nın, normal süresi itibarıyla 18 Haziran 2023 tarihinde yapılacak olan Milletvekili Genel Seçimi ve Cumhurbaşkanlığı Seçiminin 14 Mayıs 2023 tarihinde yapılacağını açıklaması üzerine Millet İttifakı’nın Cumhurbaşkanı adayını belirlemek üzere 2 Mart 2023 Perşembe günü toplandılar. Toplantı sonunda altı siyasi partinin genel başkanlarının imzasını taşıyan bir belge ile “… ortak Cumhurbaşkanı adayımız ve geçiş süreci yol haritası konusunda ortak bir anlayışa ulaşmış bulunuyoruz. Genel başkanların partilerinin yetkili kurullarını bilgilendirmeleri sonrası nihai açıklamayı 6 Mart 2023 tarihinde kamuoyu ile paylaşmak üzere Saadet Partisi’nin ev sahipliğinde tekrar bir araya geleceğiz” açıklamasını yaparak hem “Cumhurbaşkanı adayı” hem de “geçiş süreci yol haritası” konularında bir ortak anlayışa ulaştıklarını duyurdular.

Bu açıklamanın ertesi günü olan 3 Mart 2023 Cuma gününde İYİ Parti Genel Başkanı Sayın Meral Akşener, partisi içindeki görüşmelerden sonra, daha sonra kendisi tarafından kaleme alındığını belirttiği çok ağır ifadeler ve ithamlar içeren bir açıklama ile Millet İttifakı’ndan (6’lı Masa’dan) ayrıldığını açıkladı.

Bundan sonra 4, 5 ve 6 Mart günleri diplomasinin her türü (doğrudan, dolaylı, mekik, telefon vb.) devreye girerek nihayet önceki açıklamada da belirtilen 6 Mart 2023 Pazartesi günü, duyurulan saatten biraz gecikmeli bir zamanda, Millet İttifakı’nı oluşturan altı siyasi partinin genel başkanı tekrar Saadet Partisi ev sahipliğinde toplandılar. Toplantı sonunda akşam saatlerinde bir yandan Millet İttifakı’nın Cumhurbaşkanı adayının CHP Genel Başkanı Sayın Kemal Kılıçdaroğlu olduğu duyuruldu, ayrıca 12 maddeden oluşan Güçlendirilmiş Parlamenter Sisteme Geçiş Süreci Yol Haritası kamuoyu ile paylaşıldı.

Yaşanan krizin çözülmesi ve açıklamalardan sonra 7 ve 8 Mart günlerinde genelde iktidar yanlısı olarak bilinen medya mensupları tarafından bu sefer açıklanan Yol Haritası üzerinde tereddüt oluşturmak üzere yorumlar, yazılar, değerlendirmeler yer almaya başladı.

Bu yazıda Yol Haritası’nda açıklanan ve bazı kişilerin özellikle uygulanabilirliği konusunda tereddüt oluşturmak üzere yaptıkları bazı maddelerin hem yürürlükteki hukuk kuralları bakımından, diğer bir deyişle Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi bakımından hem de Parlamenter Hükümet Sistemi’ne geçilmesi halindeki kurallar yönünden bir değerlendirmesi yapılacaktır.

Aşağıdaki değerlendirmeler 14 Mayıs 2023 (veya 28 Mayıs 2023) tarihinde gerçekleşecek olan seçimlerde Sayın Kemal Kılıçdaroğlu’nun Cumhurbaşkanı olarak seçildiği ve yemin ederek görevine başladığı, ayrıca Millet İttifakı’nı oluşturan siyasi partilerin de 14 Mayıs 2023 tarihinde gerçekleşecek seçimde TBMM’de 360’tan daha fazla milletvekili kazandıkları varsayımına dayanmaktadır.

Değerlendirmeye geçmeden önce ifade edelim ki Yol Haritası’nın ilk 11 maddesinin 2 Mart 2023 Perşembe günü yapılan toplantıda üzerinde “ortak bir anlayışa ulaşmış” oldukları bir metin olduğu, 12’nci maddenin ise krizin çözümlenmesinden sonra metne eklendiği anlaşılmaktadır.

Yol Haritası’nın 1, 4, 5, 6, 7 ve 9’uncu maddelerinde ifade edilen hususlarda değerlendirilmesi veya yorumlanması gereken herhangi bir muğlaklık veya başka türlü yorumlamaya yol açacak bir durum bulunmamaktadır. Maddelerde Millet İttifakı’nın muhtelif tarihlerde kamuoyu ile paylaştığı dokümanlarda ve açıklamalarda yer alan ilkeler doğrultusunda bir yönetim sergileneceğine ilişkin ilke kararı ve niyet ifade edilmektedir. Maddelerde belirtilen hususlar hem Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin geçerli olduğu dönemdeki düzenlemeler hem de Parlamenter Hükümet Sistemi’ne geçilmesi halinde oluşacak kurallar yönünden bir sorun içermemektedir. Özellikle 6’ncı maddede ifade edilen “Geçiş Sürecinde Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisini ve görevini katılımcılık anlayışı, istişare ve uzlaşı esaslarına göre kullanacaktır” cümlesi, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nde Cumhurbaşkanının Anayasa’da yer alan görev ve yetkilerini kullanmada herhangi bir ortak öngörmemesi (mesela karşı imza kuralı, Bakanlar Kurulu kararı vb.) nedeniyle tereddüt oluşturulmak istenmesinin bir karşılığı da bulunmamaktadır. Kararların oluşmasından önceki aşamada, demokrasinin ve iyi yönetişimin bir gereği olarak katılımcılık, istişare ve uzlaşı gibi erdemli kavramların zikredilmesi Cumhurbaşkanının bu dönemde yetkilerini tek başına kullanmasına engel değildir. Aksine istişare ile alınan kararların isabet oranının yüksek olması ihtimalini artıracaktır.

Yanlı ve Yönlendirici Yorumlar

Gelelim yanlı, yönlendirici yorumlara konu edilen maddelerin değerlendirilmesine.

Yol Haritası’nın 2’nci maddesine göre “Güçlendirilmiş Parlamenter Sisteme geçişle ilgili Anayasa değişiklikleri, genel seçimde ortaya çıkan TBMM yapısının mümkün kıldığı en kısa sürede tamamlanacak ve yürürlüğe girecektir.” Bu maddeye yöneltilen eleştiriler geçiş için belli bir vade verilmediği yönündedir. Anayasanın değiştirilmesine ilişkin Anayasa’nın 175’inci maddesi ve TBMM İçtüzüğüne bakıldığında bir anayasa değişikliği yapılabilmesi için geçmesi gereken uzunca bir süre olduğu görülecektir. Dolayısıyla Yol Haritası’nın 2’nci maddesinde de ifade edildiği üzere “en kısa süre” denilmesi yerinde bir ifadedir ve başka bir şekilde yorumlamaya da müsait değildir.

Yol Haritası’nın 3’üncü maddesine göre “Geçiş Sürecinde Millet İttifakına dahil partilerin genel başkanları Cumhurbaşkanı Yardımcısı olacaktır.” Bu maddenin doğal sonucu, CHP Genel Başkanı ve Cumhurbaşkanı Adayı Kemal Kılıçdaroğlu dışındaki diğer beş siyasi partinin genel başkanlarının milletvekili adayı olmayacağıdır. Çünkü Anayasa’nın 106’ncı maddesine göre “Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Cumhurbaşkanı yardımcısı veya bakan olarak atanırlarsa üyelikleri sona erer.” (f. 4). Anayasa’yı değiştirerek Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nden Parlamenter Hükümet Sistemi’ne geçişin vaat edildiği bir durumda Anayasa’nın değiştirilebilmesi en az “Meclisin üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun gizli oyuyla mümkün” olduğundan (md. 175/1), diğer bir deyişle en az 360 milletvekilinin bu yönde oy kullanması gerektiğinden genel başkanların hem milletvekili hem de Cumhurbaşkanı yardımcısı olması mümkün olamayacağından bu sonuç çıkmaktadır. Ayrıca TBMM Başkanı’nın yasama faaliyetlerinde oy kullanamadığı da dikkate alındığında (Any. md. 94/6) her bir oyun çok kıymetli ve stratejik olduğu bir süreç söz konusu olacaktır.

Yol Haritası’nın 8’inci maddesine göre “Cumhurbaşkanı; seçimlerin yenilenmesi, OHAL ilanı, milli güvenlik politikaları, Cumhurbaşkanlığı Kararları, Kararnameleri ve genel nitelikteki düzenleyici işlemler ile üst düzey atamalarda Millet İttifakına dahil partilerin genel başkanlarıyla uzlaşı içinde karar alacaktır” ifadeleri farklı şekillerde yorumlanmakta ve Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ndeki Cumhurbaşkanının tek başına karar verdiği bu konuların karar verilemez hâle getirildiği yönünde değerlendirilmektedir. Oysa Yol Haritası’nın yukarıda değerlendirilen 1, 5, 6 ve 9’uncu maddelerinde yer alan ve iyi bir yönetim için olmazsa olmaz mesabesindeki temel ilkelerinden olan “katılımcılık”, “istişare”, “uzlaşı”, “iş birliği” gibi ilkelerle birlikte değerlendirildiğinde herhangi bir sorun bulunmamaktadır. Anayasa’nın Cumhurbaşkanına tek başına kullanmak üzere verdiği bu konulardaki görev ve yetkiler yine Cumhurbaşkanı tarafından tek başına kullanılacak, ancak bu konularda karar verilmeden önce, aynı zamanda Cumhurbaşkanı yardımcısı olarak atanmış olan beş siyasi partinin genel başkanı ile istişare edildikten sonra karar yine Cumhurbaşkanı tarafından verilecektir.

Yol Haritası’nın 10’uncu maddesine göre “Güçlendirilmiş parlamenter sisteme geçiş sürecinin tamamlanmasıyla birlikte, mevcut Cumhurbaşkanının -var ise- siyasi parti üyeliği sona erecektir.” Bu cümle, Millet İttifakı’nı oluşturan siyasi partilerin ve liderlerinin Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne yönelik en önemli ve sıklıkla dile getirdikleri Cumhurbaşkanının siyasi partisi ile bağını koparmaması, hem Cumhurbaşkanı hem de bir siyasi partinin genel başkanı veya üyesi olmasının tarafsızlık bakımından sorun oluşturduğu yönündeki eleştirileri ile bağdaşmayan bir durumu ifade etmektedir. Hükme göre Cumhurbaşkanı Parlamenter Hükümet Sistemi’ne geçilinceye kadar siyasi parti üyeliğini, hatta CHP Genel Başkanlığını muhafaza edebilecektir. Diğer bir deyişle Sayın Kemal Kılıçdaroğlu, seçilmesi hâlinde Parlamenter Hükümet Sistemi’ne geçilinceye kadar CHP Genel Başkanlığı’ndan dilerse ayrılmayacak, hem Cumhurbaşkanı hem de CHP Genel Başkanı olarak devam edebilecektir. Cümlelerin ihtimalli kullanılması, diğer bir deyişle seçilen Cumhurbaşkanının isteğine bırakılmış bir konu olduğunun ifade edilmesi hükümdeki “-var ise-” ibaresine dayanmaktadır. Bu hüküm herhâlde Parlamenter Hükümet Sistemi’ne geçilinceye kadar Cumhuriyet Halk Partisi’nde bir Genel Başkanlık yarışı, Kurultay vb. hususların önüne geçilmesi amacıyla konulmuş bir hüküm olsa gerektir. Çünkü genelde Genel Başkanlık yarışı ve Kurultay gibi hususlar bazen kırgınlıklara, yol ayırımlarına yol açabilmektedir. Oysa Parlamenter Hükümet Sistemi’ne geçiş için, yukarıda da ifade edildiği üzere tek bir oyun bile önemli olduğu bir süreç yaşanacaktır.

Yol Haritası’nın 11’inci maddesine göre “Güçlendirilmiş parlamenter sisteme geçildikten sonra yeni bir seçime gerek olmaksızın 13. Cumhurbaşkanı ve TBMM görev süresini tamamlayacaktır.” Yol Haritası’nın bize göre en sorunlu hükmü bu hükümdür. Mevcut hükümlere göre hem Cumhurbaşkanı hem de TBMM üyeleri beş yıl için seçilmektedir. Diyelim ki, 14 Mayıs 2023 seçimlerinden sonra Sayın Kılıçdaroğlu Cumhurbaşkanı olarak seçildi ve Millet İttifakı da 360’tan daha fazla milletvekilliği kazandı. Anayasa değişikliği taslak metni, “Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem Anayasa Değişikliği Önerisi” önceden hazırlanarak 28 Kasım 2022 tarihinde kamuoyuyla paylaşıldığı için çok uzun yeni bir hazırlık sürecine gerek olmayacaktır. Dolayısıyla TBMM’deki prosedürleri de dikkate aldığımızda en geç bir yıl içerisinde Parlamenter Hükümet Sistemi’ne geçiş için gerekli anayasa değişikliğinin gerçekleştirildiğini, değişikliklerin 400 ve daha fazla oyla da kabul edilse halkoyuna da sunulduğunu ve çoğunlukla kabul edildiğini varsayalım. Ayrıca bu bir yıl içinde TBMM sadece anayasa değişikliği ile uğraşmayacak, Millet İttifakı’nın 30 Ocak 2023 tarihinde kamuoyuna açıklamış olduğu “Ortak Politikalar Mutabakat Metni”nde yer alan hususların hayata geçirilmesi için gereken yasal düzenlemeleri de gerçekleştireceklerdir. 

Diğer taraftan halkoylaması sonucu kabul edilerek yürürlüğe giren Parlamenter Hükümet Sistemi’ne uyum için, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçiş için anayasa değişiklikleri gerçekleştirildikten sonra bu değişikliklere uyum sağlamak amacıyla 143 sayfadan ve 233 maddeden oluşan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (RG: 9/07/2018 – 30473 M) ve özellikle her biri çok sayıda maddelerden oluşan 1, 2, 3 ve 4 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerine benzer Anayasa’da yapılan değişikliklere uyum sağlanması amacıyla çok sayıda kanun ve kanun hükmünde kararnamede değişiklik yapılması hakkında kanun(lar) veya kanun hükmünde kararname(ler) çıkarılması gerekecektir. Ayrıca Millet İttifakı’nın vaatleri arasında yer alan demokratik ve adil yeni bir seçim kanunu ile yeni bir siyasi partiler kanunu da bir veya bir buçuk yıl içinde çıkarılabilecektir. Böylece yeni bir sistem yürürlüğe girmiş olacaktır. Tüm bunların iki veya iki buçuk yıl içinde tamamlandığını düşündüğümüzde “kendine özgü olmayan normal demokrasilerde” dönemin bitmesi beklenilmeksizin bu gibi durumlarda parlamento kendini fesheder, hatta tek başına yürütmeyi oluşturan bir Cumhurbaşkanından temsili yetkilere sahip bir Cumhurbaşkanına geçilmiş olduğundan Cumhurbaşkanlığı seçimi ile birlikte yeni sistem parametrelerine göre seçimler yapılır. Bu seçim sonuçlarına göre de yürütme şekillenir.

Yol Haritası’nın krizi çözmek için sonradan eklendiği anlaşılan ve çok farklı ve yönlü yorumlara konu edilen 12’nci maddesine göre “İstanbul ve Ankara Büyükşehir Belediye Başkanları Sayın Cumhurbaşkanının uygun gördüğü zamanda ve tanımlanmış görevlerle Cumhurbaşkanı Yardımcısı olarak atanacaklardır.”

Öncelikle ifade edelim ki ne Anayasa’da ne de 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda belediye başkanının hem belediye başkanlığını hem de Cumhurbaşkanı yardımcılığını aynı anda yürütmesini engelleyecek bir düzenleme bulunmaktadır. Anayasa’nın “2. Mahalli idareler” başlıklı 127’nci maddesinin beşinci fıkrasında yer alan “Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir” hükmü, bir belediye başkanının başkaca yasaklayıcı bir hüküm olmadığı sürece merkezî idare içinde bir göreve de getirilmesine engel oluşturmaz. Şayet böyle bir engel söz konusu olsaydı özellikle Mart 2019’da yapılan mahalli idare seçimlerinden sonra Anayasa’nın 127’nci maddesinin dördüncü fıkrasında yer alan “… Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahalli idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir” ve Belediye Kanunu’nun 47’nci maddesinde yer alan benzer hükme dayanarak çok sayıda tedbir olarak görevden uzaklaştırılan belediye başkanlarının yerine “idari vesayet yetkisi”nin kullanıldığı araç olan il valisinin atanması uygulaması yapılmazdı. Bir ilin valisi bir yandan o ilin belediye başkanı sıfatıyla kararlar alacak, uygulamalar yapacak diğer taraftan o ilin valisi olarak bu kararları idari vesayet çerçevesinde denetleyecek!

Kanaatimizce yürürlükteki hukuk kuralları bakımından belediye başkanının aynı zamanda merkezî idare içinde bir göreve getirilmesini engelleyen, yasaklayan bir hüküm olmamakla birlikte böyle bir atamanın meşruiyeti tartışmalı olacaktır.

İstanbul ve Ankara büyükşehir belediye başkanlarının Cumhurbaşkanı yardımcısı olarak ataması elbette Anayasa’nın 104/8 ve 106/1 maddeleri gereği Cumhurbaşkanı tarafından yapılacaktır. Yol Haritası’ndaki “… Cumhurbaşkanının uygun gördüğü zamanda …” ibaresi dikkate alındığında kuvvetle muhtemeldir ki bu iki belediye başkanı Mart 2024’te yapılacak mahalli idare seçimlerinden sonra Cumhurbaşkanı yardımcısı olarak atanacaklardır. Diğer taraftan Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerinden bazılarını Cumhurbaşkanı yardımcı/sına/larına devretmesinde hukuken bir engel de bulunmamaktadır.

Sonuç olarak büyük bir krizin ardından 6 Mart 2023 Pazartesi günü Millet İttifakı’nı oluşturan altı siyasi partinin genel başkanı tarafından kamuoyuyla paylaşılan “Güçlendirilmiş Parlamenter Sisteme Geçiş Sürecinin Yol Haritası” hükümlerinin ne mevcut Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi dönemindeki hükümler bakımından ne de Parlamenter Hükümet Sistemi’ne geçilmesi halinde yer alacak kurallar bakımından sorun çıkaracak, tereddüt oluşturacak bir yönü bulunmamaktadır. Yol Haritası bakımından asıl üzerinde düşünülmesi gereken husus, 14 Mayıs 2023 (veya 28 Mayıs 2023) tarihinde yapılacak seçimlerde Millet İttifakı adayının Cumhurbaşkanı seçilmesine karşılık TBMM’de Anayasa’yı değiştirecek çoğunluğu sağlayamaması durumunun gerçekleşmesidir.

__

¹“1. Geçiş Sürecinde Türkiye’yi; Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem ilke ve hedefleri ile mutabakata vardığımız referans metinleri doğrultusunda anayasa, yasa, kuvvetler ayrılığı, denge ve denetleme esasları çerçevesinde, istişare ve uzlaşıyla yöneteceğiz.”

“4. Bakanlıkların dağılımı, Millet İttifakını oluşturan siyasi partilerin milletvekili genel seçiminde çıkardığı milletvekili sayısına göre belirlenecektir. İttifak partilerinin her biri kabinede en az bir bakan ile temsil edilecektir. Bakanlıklara paralel olarak kurulmuş Cumhurbaşkanlığı bünyesindeki Politika Kurulları ve ofisler lağvedilecektir.”

“5. Bakanların atanma ve görevden alınmaları, mensup oldukları siyasi partinin genel başkanıyla uzlaşı içinde Cumhurbaşkanı tarafından yapılacaktır”

“6. Geçiş Sürecinde Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisini ve görevini katılımcılık anlayışı, istişare ve uzlaşı esaslarına göre kullanacaktır.”

“7. Cumhurbaşkanlığı Kabinesine (Cumhurbaşkanı Yardımcıları ve Bakanlar) yetki ve görev dağılımı, Anayasa ve yasalar çerçevesinde çıkarılacak Cumhurbaşkanı kararnamesi ile belirlenecektir.”

“9. Geçiş Sürecinde yasama faaliyetlerinin iş birliği içinde gerçekleşmesini koordine edecek mekanizmalar oluşturulacaktır.”

²Daha önce başka bir platformda yayınlanan birbirini tamamlar şeklindeki üç adet yazım için bkz.
“Parlâmenter ve Başkanlık Hükûmet Sistemlerinin Temel İlkelerine ve Türkiye’nin Hükûmet Sistemleri Tarihine Kısa Bir Bakış”, Ankara Sosyal Bilimler Vakfı Düşünce Platformu, 2 Ocak 2021, http://www.sosyalbilimlervakfi.org/tr/2021/01/parlamenter-ve-baskanlik-hukumet-sistemlerinin-temel-ilkelerine-ve-turkiyenin-hukumet-sistemleri-tarihine-kisa-bir-bakis/
“Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde Yürütmenin Yetkilerine Denetleme ve Denge Bakımından Genel Bir Bakış”, Ankara Sosyal Bilimler Vakfı Düşünce Platformu, 14 Şubat 2021, http://www.sosyalbilimlervakfi.org/tr/2021/02/cumhurbaskanligi-hukumet-sisteminde-yurutmenin-yetkilerine-denetleme-ve-denge-bakimindan-genel-bir-bakis/
“Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi İçin Öneriler”, Ankara Sosyal Bilimler Vakfı Düşünce Platformu, 28 Şubat 2021, http://www.sosyalbilimlervakfi.org/tr/2021/02/cumhurbaskanligi-hukumet-sistemi-icin-oneriler/
Ayrıca anayasa ile ilgili diğer iki yazım için bkz.
“Yine De “Yeni Bir Anayasa” İhtiyacı Devam Etmektedir”, Ankara Sosyal Bilimler Vakfı Düşünce Platformu, 29 Ocak 2022, http://www.sosyalbilimlervakfi.org/tr/2022/01/m-emin-zararsiz-yine-de-yeni-bir-anayasa-ihtiyaci-devam-etmektedir/
““Yeni Bir Anayasa” İhtiyacının Karşılanması Mümkün Mü?”, Ankara Sosyal Bilimler Vakfı Düşünce Platformu, 12 Şubat 2022, http://www.sosyalbilimlervakfi.org/tr/2022/02/emin-zararsiz-yeni-bir-anayasa-ihtiyacinin-karsilanmasi-mumkun-mu/