Son beş yıldır Avrupa Birliği’nin göç politikalarına yönelik büyük tartışmalara yol açan konularından biri 18 Mart 2016 tarihli AB-Türkiye Mutabakatı oldu. Hukuki statüsünden içeriğine, hazırlanmasından uygulanmasına eleştiri oklarının hedefi olan 2016 Mutabakatı’nın yenilenip yenilenmeyeceği merak konusuydu. Gerek AB Dış İlişkiler ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi Josep Borrell’in 16 Mart 2021 tarihli açıklamasından, gerekse Türkiye’deki yetkililerin yaklaşımından iki tarafın da mutabakatın yenilenmesine sıcak baktığını; ancak belli şartların güncellenmesinde pazarlıkların devam ettiğini anlıyoruz.

Geçtiğimiz beş yıl boyunca Yunanistan’da “hotspot” ilan edilmiş olan adalarda oluşan insanlık dışı şartlara, geri-itme operasyonlarının artarak devam ettiğine ve özellikle geçtiğimiz yıl Türkiye’nin batı sınırlarını açmasıyla birlikte sınırda düzensiz göçmenlere yönelik şiddetin geldiği korkunç boyuta tanıklık etmemize rağmen, 2016 Mutabakatı’nın yapımında katkısı olan politika belirleyicileri ve taraflar mutabakatın yenilenmesi konusunda ısrarlı. Dahası, Ege Denizi’nin iki yakasında bekçi haline getirilmiş Türkiye ve Yunanistan’ın “yoğun çalışmaları” sonucu düzensiz geçişlerin engellenmesi mutabakatın başarısı olarak sunuluyor. Politika yapıcıların, “Ölümlerin sayısı azaldı ama insan hakları savunucularının ve hak temelli çalışan akademisyenler mutabakatı hâlâ eleştiriyor. Neden?” sorusunun cevabını alanda gözlemlediklerim kadarıyla özetlemeye çalıştım.

Öncelikli olarak; 2015 yılının sonlarına ve 2016 yılının başına gidip neler olduğunu kısaca hatırlayalım. Türkiye’den Yunanistan’a geçen sığınmacıların çoğunluğu, Balkan yolu üzerinden varmak istedikleri ülkelere doğru hareket ediyorlardı; ancak Macaristan başta olmak üzere Balkan yolu üzerinde bulunan ülkelerin sınırlarını kapatmasıyla birlikte Kuzey Makedonya Cumhuriyeti ve Yunanistan arasındaki sınır bölgesi olan İdomeni’de olduğu gibi yarı formel kamplarda sıkışmaya başlamışlardı. Mayıs 2015’te hazırlanan ve Yunanistan ile İtalya’daki adalarda hızlı sığınma prosedürünün uygulanacağı “hotspot”ların oluşturulduğu “Avrupa Göç Ajandası” sonrasında 2016 Mutabakatı’nın kabul edilmesi, bu iki siyasi metnin de bize AB’nin göç hareketinin durdurulmasını amaçlayan acil çözüm politikası olarak karşımıza çıkıyor.

2016 Mutabakatı’nda gördüğümüz gibi Gümrük Birliği’nin güncellenmesi, ilişkilerin canlandırılması, vize serbestisinin sağlanması gibi sığınmacılarla hiçbir ilgisi olmayan konuların, mülteci haklarını doğrudan ilgilendiren bir metinde pazarlık unsuru olarak karşımıza çıkarılması, mülteci haklarının siyasallaştırılması anlamına geliyor. Bununla birlikte; hukuki niteliği tartışmalı olan bu iki siyasi metnin de beş yıl içerisinde sığınma prosedürüne ilişkin birçok yasa değişikliğine neden olması bu konudaki ilk sorunu karşımıza çıkarıyor. Zira, içerisinde herhangi bir denetleme mekanizmasının öngörülmediği bu mutabakatın ardından, Yunanistan sığınma sisteminde, sığınma prosedürünü yönetecek aktörlerden temyiz sürecine kadar orta vadede mülteci haklarını doğrudan etkileyen birçok yasal değişiklik yapıldı. Politika belirleyiciler, her ne kadar bu metnin sadece AB ve Türkiye arasında bir mutabakat olduğunu ve hukuki metin olmadığının altını çizseler de mutabakatın uygulanması amacıyla yapılan bu yasal değişiklikler, sığınma hakkına erişimi doğrudan etkileyen hukuki sonuçlar doğurmuş oldu.

İkinci olarak; 2016 Mutabakatı’nda Türkiye’den adalara geçenlerin dahil edilmiş olması ve anakaraya geçtikten sonra sığınma başvurusu reddedilen kişilerin Türkiye’ye gönderilemeyecek olması uygulamada sığınmacıların hareket özgürlüğünün kısıtlanmasına ve “hotspot” ilan edilmiş adalarda sıkışmasına neden oldu. Bir yandan adalardaki sığınma prosedürünün “hesaplandığı gibi” hızlı yapılamayışı, bir yandan da yeni gelenlerle birlikte Midilli başta olmak üzere “hotspot” ilan edilen Yunan adalarının bir nevi açık hava hapishanesine dönmesiyle sonuçlandı. Bu noktada, 2016 Mutabakatı’nı hazırlayan AB’nin kendi üye devleti olan Yunanistan’ın sığınma sisteminin henüz oturmadığından ve hatta, sözleşmeli sığınma ofisi çalışanlarının sayısının bile yetersizliğinden bihaber oluşu aslında politika yapıcılar ile sahanın gerçekliği arasındaki ilişkinin ne kadar kopuk olduğunu gösteriyor.

Adalardaki mülteci sayısının artması, gerek adadaki kampın alt yapı eksikliği, gerekse sığınma sistemindeki aksaklıklar nedeniyle Yunanistan’ın giderek işin içinden çıkmakta zorlandığı bir sorumluluğu üstlenmesine neden oldu. Böylece, mutabakatın uygulanmasından sorumlu olan Avrupa Sığınma Destek Ofisi (EASO), yetersiz kalan Yunan sığınma ofisinin yerine önce sadece Suriyelilerin girdiği “kabul edilebilirlik (admissibility)” mülakatlarına girmeye, daha sonrasında ise yetki alanını sürekli genişleterek adeta ikinci bir sığınma ofisi gibi hareket etmeye başladı. İşin teknik kısımlarına girmeden bunun neden önemli olduğuna değinecek olursak; denetimle yükümlü AB seviyesinde bir kurumun Yunan sığınma ofisi yerine mülakatlara girerek “görüş” bildirmesi, ancak son kararı mülakatlara bile girmemiş olan Yunan sığınma ofisi çalışanlarının vermesi, sığınmaya etkin erişim bakımından oldukça sorunlu. Kısaca, aktörlerin, sürecin ele alınma biçimi ve hatta kaynak ülkelere göre farklılaşmış yaklaşımlar ile bütün bir sığınma başvuru sürecinin bu mutabakattan etkilendiğini görüyoruz.

2016 Mutabakatı’nın sonrası karşımıza çıkan önemli sorunlardan biri ise; sınır bölgelerinde geçişleri engellemek adına, işkence ve kötü muamele yasağı ile geri göndermeme ilkesi gibi mutlak normların ihlaline yol açacak uygulamaların olması. Her ne pahasına olursa olsun geçişlerin durdurulmasını önceleyen politikalar, güvenlik güçlerinin düzensiz göçmenlere şiddet uygulaması ve uluslararası hukuka aykırılık teşkil eden geri itme operasyonlarının ciddi oranda artması olarak sahaya yansıdı. Tam bu noktada, bize başarı hikayesi gibi gösterilen ölümlerin sayısının azalması, aslında yerini birçok sığınmacının sınır bölgelerinde işkenceye ve kötü muameleye uğradığı, hatta daha tehlikeli göç yollarının seçilmesiyle geçişlerin sayısı azalsa bile ölüm oranının arttığı başka bir tablonun ortaya çıkmasına neden oldu.

Öte yandan, 2016 Mutabakatı çerçevesinde Türkiye’ye geri gönderilen sığınmacıların takibinin yapılması mutabakatta öngörülen bir konu olmadığından bu konuda herhangi bir denetleme de yapılamıyor. Son olarak; Gönüllü İnsani Yeniden Yerleştirme programı başta olmak üzere başka alternatif düzenli göç yollarının oluşturulmamış olması, Türkiye’de ikamet eden binlerce sığınmacının uluslararası korumaya erişememesine neden oldu. Zira, Türkiye’nin 1951 Mülteci Sözleşmesi’ne koymuş olduğu coğrafi çekincenin devam etmesi, Avrupa dışından gelen sığınmacıların uluslararası korumaya erişimini engelliyor.

AB-Türkiye Mutabakatı Bir Deneme Projesi mi?

23 Eylül 2020 tarihinde AB’nin açıklamış olduğu AB’nin Yeni Göç ve İltica Paktı’nı detaylı incelediğimizde içindeki yer alan ana unsurlardan biri, üçüncü ülkelerle yapılacak olan anlaşmalar olarak karşımıza çıkıyor. “Uluslararası Ortaklarımızla Çalışma” başlıklı 6. bölümde ise; özel olarak 2016 tarihli AB-Türkiye Mutabakatı, 4 milyon mülteciye ev sahipliği yapmasına yardımcı olmak dahil, Türkiye’yle derinleşen ilişkileri ve diyaloğu yansıtan bir metin olarak ele alınıyor.

2016 Mutabakatı’nın uygulanmasında ortaya çıkan sorunlara ve hem Yunanistan’da hem Türkiye’de ihlal edilen mülteci haklarına değinmek bir yana dursun; 2016 Mutabakatı, ileriki dönemlerde başka ülkelerle benzer ortaklıklar kurulması için örnek teşkil edebilecek bir tasarı olarak sunuluyor. AB’nin Yeni Göç ve İltica Paktı’nda, gerek 2015 yılında İtalya ve Yunanistan’da kimlik tespiti ve hızlandırılmış sığınma prosedürleri için kurulan “hotspot” benzeri yapıların öngörülmesi, gerekse 2016 Mutabakatı’nı örnek tasarı olarak ele alınması, bize Türkiye-Yunanistan sınırındaki uygulamaların, AB’nin önümüzdeki yıllarda geliştireceği göç politikalarının deneme projesi gibi algılandığını gösteriyor.

AB’nin “mülteci krizi” olarak adlandırdığı 2015 dönemi sonrasında “geçici ve olağandışı” acil çözüm olarak sunduğu 2016 Mutabakatı, geçici ve acil bir çözüm olmanın çok ötesine geçerek binlerce sığınmacının orta vadede hayatını etkiledi ve etkilemeye devam ediyor. Üçüncü ülkelerle benzeri ortaklıkların kurulması, göç politikalarının dışsallaştırılmasının yanında AB’nin “geçici ve olağandışı” olarak gördüğü bir çözüm yolunu kalıcı ve “olağanüstü”nün olağanlaştırıldığı bir göç politikasına evrilmesi anlamına geliyor.

2016 Mutabakatı ve Yeni Pakt, Macaristan Başbakanı Viktor Orban’ın ve AB içinde yükselen aşırı sağ göçmen karşıtı hareketlerin karşısında pragmatik bir yaklaşım olarak bize sunuluyor; ancak bu noktada şu soru karşımıza çıkıyor: Mülteci haklarının geri plana itildiği ve geri gönderme odaklı göç politikalarını gerçekten de liberal değerlerin kazanımı olarak değerlendirebilir miyiz?

Acil Çözümden Kalıcı Çözüme…

Geçen hafta boyunca katıldığım toplantılardaki konuşmalarda ve basına yansıyan demeçlerde mutabakatın yenileneceğine kesin gözüyle bakılıyor. Türkiye’deki projelerin önümüzdeki yıllarda devam edecek olması ve kalkınma temelli yeni projelerin geliştirilecek olması, sığınmacıların pandemiyle birlikte iyice ağırlaşan koşulları göz önüne alındığında önemli. Ancak burada dikkat edilmesi gereken husus; AB’nin sorumluluk paylaşımı çerçevesinde yapması gereken yardımı, göçü dışsallaştırma politikası aracı olarak kullanıp esas sorumluluğu Yunanistan ve Türkiye üzerine bırakıp bırakmadığı sorunsalı.

Mutabakat çerçevesinde iki ülkede de yapılan, yapılacak olan yasal ve yapısal değişiklikler iki ülkenin sığınma rejimi açısından büyük önem taşıyor. Mutabakatın uygulandığı ilk beş yılı ve yenilendikten sonraki beş yılı da hesaba katacak olursak, toplam on yıllık süre boyunca Türkiye-Yunanistan hattındaki göç ve sığınma politikaları içerisinde denetim mekanizmasının öngörülmediği, geri göndermelerin öncelikli kılındığı, sığınma hakkının arka plana atıldığı ve belli bir eylem planının yer almadığı bu mutabakat çerçevesinde şekillenmiş oluyor. Halbuki, Yunanistan’daki ve Türkiye’deki sığınmacıların durumunu ve bölgenin şartlarını göz önünde tuttuğumuzda; çok daha kapsamlı, alandaki ihtiyaçlara cevap verebilen, iki ülkedeki yapısal eksiklikleri zamanla gidermeye yönelik, hak temelli ve sürdürülebilir göç ve iltica politikalarının tasarlanması gerekiyor.