Sayın Cumhurbaşkanı’nın (özellikle muhalefet, daha da özelde Cumhuriyet Halk Partisi’ne mensup başkanlar tarafından yönetilen) belediyelerin Sosyal Güvenlik Kurumu’na (SGK) toplam 96 milyar TL borcu olduğunu, bu borçların belediyelere gönderilen paylardan kesilmek suretiyle tahsil edileceği yönündeki açıklamalarından sonra konu kamuoyunda tartışılır hâle geldi.

Konuya detaylı bir şekilde girmeden önce bazı tespitleri ifade etmekte yarar bulunmaktadır.

Sosyal sigorta kurumları esas itibarıyla nesiller arasında dayanışma/gelir bölüşümü yapan kurumlardır. Sosyal sigorta kurumları finansal kurumlar olup nakit olarak topladığı primler ile başta emeklilik/yaşlılık aylığı olmak üzere sigortalılara ve kuruma ilişkin giderlerini karşılamaktadır. Bu nedenle bu kurumların bütün alacaklarının nakit olarak tahsil edilmesi büyük önem taşımaktadır. Ayrıca bu kurumlar hemen tüm dünyada artık fon biriktirme döneminden fon dağıtma dönemine geçmişlerdir. Bu nedenle sosyal sigorta sisteminde bir yandan fonlarda para birikirken diğer taraftan da bu fonlardan özellikle emeklilik/yaşlılık aylığı ödemeleri yapılması aşaması kapanmıştır. Diğer bir deyişle sosyal sigorta sistemlerinin finansman yapısı ağırlıklı olarak “kazandıkça öde (pay-as-you-go)” esasına dayalı hâle gelmiştir. Sosyal sigorta sisteminin finansmanında dayanışma (nesiller arası) ve sosyal risk yükünün bireyler arasında dağıtımını (nesil içi) da sağlayan toplu kapitalizasyon (fon biriktirme) yöntemi yerine belirli bir dönemin (yılın) gelirlerinin yine o dönemin (yılın) giderlerine tahsis edildiği dağıtım yöntemi yaygınlaşmıştır. Bu nedenle sosyal sigorta sistemlerinin finansal açığı önemli bir konu hâline gelmiştir.¹

Ülkemiz sosyal sigorta sistemine baktığımızda da yukarıdaki tespitlerin geçerli olduğunu görürüz. Belki 1990’lara kadar sosyal sigorta sistemi finansal açık vermiyorken, bir yandan fonda artış gerçekleşiyorken bir yandan da ödemeler gerçekleştiriliyor idi. Hatta çok gereksiz, siyasi baskılarla dağ başlarında edinilen tarla, bahçe gibi hiç getirisi olmayan veya verimli olmayan mülklere rağmen. Ancak 1990’lı yıllardan itibaren artık sistem ciddi oranda açık vermeye başlamıştır. (Nitekim AK Parti’nin birinci döneminde 2006 yılında hayata geçirilen sosyal güvenlik reformunun temel gerekçelerinden biri de sosyal sigorta açıklarının GSYİH’ya oranının neredeyse sürdürülemez hâle geldiği, 1994 yılında toplam yüzde 1 seviyesinde iken 2005 yılında yüzde 4,5 seviyesine çıktığı ve bu finansman sorununun kamu finansmanı üzerinde yarattığı baskı dolayısıyla başta enflasyon olmak üzere diğer temel ekonomik göstergeleri de olumsuz etkilediği tespitidir.²)

Sosyal Güvenlik Kurumuna Kimler Borçlu?

Mahalli idareler (il özel idareleri ve belediyeler) hariç kamu kurum ve kuruluşlarında (bakanlıklarda, bakanlıklara bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarda, KİT’lerde vb.) çalışan sigortalılar bakımından bu kurum ve kuruluşların SGK’ya prim borcu olması genelde söz konusu olmamaktadır. SGK’ya prim borcu olanlar 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 4/1(a) maddesine göre hizmet akdi ile (kamu kurum ve kuruluşları hariç) bir veya birden fazla işveren tarafından çalıştırılan sigortalılar ile 4/1(b) maddesine göre hizmet akdine bağlı olmaksızın kendi adına ve hesabına bağımsız çalışan sigortalılardır (serbest çalışan tabipler, diş hekimleri, avukatlar, muhasebeciler, esnaf vb.). Bunlardan 4/1(a) maddesine göre sigortalı olanların prim ödeme yükümlüleri bunları çalıştıran işverenler (m. 87/1, a), 4/1(b) maddesine göre sigortalı olanların ise muhtarlar hariç kendileridir (m. 87/1, b). Dolayısıyla SGK’ya prim borcu olanlar işverenler ile kendi adına ve hesabına bağımsız çalışanlardır.

SGK istatistiklerine göre son veri olan 2023 Aralık itibarıyla toplam aktif 25.358.022 sigortalının 4/1(a) kapsamında aktif sigortalı sayısı 18.613.745, 4/1(b) kapsamında aktif sigortalı sayısı ise 3.100.834. Dolayısıyla SGK’ya borcu olan kişi sayısı 21.714.579’dur. Ayrıca 4/1(a) kapsamında çalışan sigortalılar ile 4/1(c) kapsamında çalışan sigortalılar bakımından belediyeler de bu borçlular arasında yer almaktadır. Bunlardan özellikle 4/1(a) kapsamında hizmet akdi ile bir veya birden fazla işveren tarafından çalıştırılan sigortalıların işverenlerinin (belediyeler de bu kapsama girmektedir) bir kısmı SGK’ya ödenmesi gereken primleri ödemeyerek veya geç ödeyerek işletmesi için bu primleri kullanmaktadır.

SGK’ya ödenmesi gereken prim kavramının kapsamına kısa vadeli sigorta kolları (iş kazası, meslek hastalığı, hastalık ve analık sigortaları) primi, uzun vadeli sigorta kolları (malullük, yaşlılık ve ölüm sigortaları) primi, genel sağlık sigortası primi ve işsizlik sigortası primi (her ne kadar toplanan işsizlik sigortası primi daha sonra Türkiye İş Kurumu’na aktarılıyor olsa da tahsil eden SGK’dır) girmektedir.

Primler Kimin Hakkıdır?

Sigorta primleri kimin hakkıdır? Anayasa Mahkemesi konuya ilişkin verdiği kararlarda kişilerin ücretini mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirmektedir. Diğer bir deyişle ücret, kişinin mülkiyet hakkı kapsamında bir hakkıdır. Dolayısıyla buna yapılacak her türlü müdahale mülkiyet hakkına yapılan bir müdahaledir.

Ücret sadece belirlenmiş dönem sonunda veya başında çalışan kişinin cebine giren tutar olarak görülmemelidir. Ücret çok sayıda unsurdan oluşmaktadır. Konumuz bakımından ücretin önemli unsurlarından biri de sigorta primleridir. Basit bir örnekle konuyu açıklayalım. 4/1(a) kapsamında bir sigortalının asgari ücretle çalıştırıldığını varsayalım (kaldı ki 4/1(a) kapsamında sigortalıların neredeyse yarıya yakını ya gerçekten asgari ücretle çalıştırılmakta veya daha üstünde bir ücret seviyesinde çalıştırılmakla birlikte primleri asgari ücret üzerinden bildirilmektedir). 1 Ocak-31 Aralık 2024 döneminde geçerli aylık asgari ücret brüt 20.002,50 TL, net 17.002,12 TL’dir. Prim hesaplamaları brüt tutar üzerinden yapılmaktadır. Asgari ücret ile tam zamanlı çalıştırılan 4/1(a) kapsamındaki bir sigortalının ücretinden işveren toplam 3.000,37 TL prim kesintisi yapacaktır. Ayrıca bu tutarın üzerine kendisi de 4.500,55 TL prim ekleyerek SGK’ya toplam 7.500,92 TL yatıracaktır.

Anayasa Mahkemesi’nin yukarıda sözü edilen yaklaşımı da dikkate alındığında işçinin ücreti denildiğinde sadece cebine giren 17.002,12 TL değil, 3.000,37 TL’si kendi brüt ücretinden kesilen tutar, 4.500,55 TL’si işverenin prim katkısı olmak üzere toplam 24.503,04 TL anlaşılacaktır. Dolayısıyla işçi için işveren tarafından SGK’ya ödenen toplam 7.500,92 TL de işçinin ücretinin bir unsuru olup onun ücret hakkına girmektedir. Diğer bir ifade ile işverenin kendi bünyesinden kattığı 4.500,55 TL de işçinin ücret hakkına girmekte olup bu tutar üzerinde işverenin bir hakkı söz konusu değildir.

Sosyal Güvenlik Kurumu’nun Ne Kadar Alacağı Vardır?

SGK 2023 Yılı Faaliyet Raporu’na göre SGK’nın 2023 yılı sonu itibarıyla toplam 700 milyar TL alacağı olup bunun 545 milyar TL’si prim alacaklarına ilişkindir. SGK’nın toplam 545 milyar TL prim alacağının Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı Vedat Işıkhan’ın açıklamalarına göre yaklaşık 96 milyar TL’si belediyelerden olan alacak tutarını oluşturmaktadır. Yine Bakan’ın açıklamalarına göre bu alacakların yaklaşık yüzde 80’i belediye şirketlerinden (BİT) olan alacaktır. 

Bu veriler karşısında ilk olarak sorulması gereken soru SGK yaklaşık 545 milyar TL prim alacağını neden biriktirmiş; takip ve tahsil cihetine gitmemiştir?

Sosyal Güvenlik Kurumu’nun Alacağını Tahsil Usulü

SGK’ya prim borcu olanların takibi ve tahsili nasıl yapılmaktadır? 5510 sayılı Kanun’un “Primlerin ödenmesi” başlıklı 88’inci maddesine göre “Kurumun süresi içinde ödenmeyen prim ve diğer alacaklarının tahsilinde, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51’inci, 102’nci ve 106’ncı maddeleri hariç, diğer maddeleri uygulanır. Kurum, 6183 sayılı Kanunun uygulanmasında Maliye Bakanlığı ile diğer kamu kurum ve kuruluşları ve mercilere verilen yetkileri kullanır.” (f. 16) Aynı maddenin 18’inci fıkrasına göre “Kurumun 6183 sayılı Kanun kapsamında takip edilen prim ve diğer alacakları amme alacağı niteliğinde olup, imtiyazlı alacaktır. Kurumun taraf olduğu her türlü dava ve icra takiplerinin kısmen veya tamamen aleyhe neticelenmesi halinde 2004 sayılı İcra ve İflas Kanununda yazılı tazminat ve cezalar Kurum hakkında uygulanmaz.” Yine aynı maddenin 20’nci fıkrasına göre “Kurumun sigorta primleri ve diğer alacakları haklı bir sebep olmaksızın bu Kanunda belirtilen sürelerde ödenmez ise kamu idarelerinin tahakkuk ve tediye ile görevli kamu görevlileri, tüzel kişiliği haiz diğer işverenlerin şirket yönetim kurulu üyeleri de dahil olmak üzere üst düzeydeki yönetici veya yetkilileri ile kanuni temsilcileri Kuruma karşı işverenleri ile birlikte müştereken ve müteselsilen sorumludur.” Aynı maddenin 21’inci fıkrasına göre ise “Prim alacaklarının tahsili için muacceliyet tarihinden itibaren en geç bir yıl içinde icra yoluna başvurmayan Kurum yetkili personeli hakkında genel hükümlere göre kovuşturma yapılır.” Primlerin ödenme süresi ise 5510 sayılı Kanun’a göre ait olduğu ayı takip eden ayın sonuna kadardır (m. 88/1, 6, 9).

SGK’yı kuran 16/05/2006 tarihli ve 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu’nun (Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçiliyorken Kanun’un adı Sosyal Güvenlik Kurumuna İlişkin Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun olarak değiştirilmiş ve çoğu hükümleri yürürlükten kaldırılarak Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde düzenlenmiştir) yürürlükteki 37’nci maddesinin üçüncü fıkrasına göre de “Süresi içinde ödenmeyen sosyal sigorta ve genel sağlık sigortası primleri, işsizlik sigortası primleri, idarî para cezaları, gecikme zamları, katılım payları Kurum alacağına dönüşür ve bu alacakların tahsilinde, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51’inci, 102’nci ve 106’ncı maddeleri hariç diğer maddeleri uygulanır.”

5510 sayılı Kanun’un 93’üncü maddesine göre “Kurumun prim ve diğer alacakları ödeme süresinin dolduğu tarihi takip eden takvim yılı başından başlayarak on yıllık zamanaşımına tabidir.” (f. 2)

5510 sayılı Kanun’un yukarıda verilen 88’inci maddesi dikkate alındığında SGK, süresi içinde ödenmeyen bir prim ve diğer alacağı söz konusu olduğunda 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümleri kapsamında bu alacaklarını tahsil cihetine gitmek zorundadır. Hatta prim alacaklarının tahsili için muacceliyet tarihinden itibaren en geç bir yıl içinde icra yoluna başvurmayan Kurum yetkili personeli hakkında genel hükümlere göre kovuşturma yapılması gerekmektedir. Kurum’un 6183 sayılı Kanun kapsamında takip edilen prim ve diğer alacakları amme (kamu) alacağı niteliğinde olup, imtiyazlı alacaktır. Hatta kamu kurum ve kuruluşları da dâhil olmak üzere üst düzeydeki yönetici veya yetkilileri ile kanuni temsilcileri Kurum’a karşı işverenleri ile birlikte müştereken ve müteselsilen sorumlu hâle gelmekte olup gerekirse SGK bu kişilere yönelik olarak da takip yapabilecektir.

Madem 5510 sayılı Kanun SGK’ya bu kadar geniş yetkiler tanıyor, süresi içinde ödenmeyen bir prim ve diğer alacağı söz konusu olduğunda bunun tahsili için kamu kurum ve kuruluşları da dâhil üst yöneticilerin kişisel malvarlığına müracaat edebilecek kadar yetkili olmasına rağmen SGK’nın neden bu kadar yüksek miktarda alacağı birik(tiril)miştir? Bu sorunun akla gelebilecek ilk ve tek cevabı, SGK yetkilileri biriken alacaklarını tahsil cihetine gitmemişlerdir. Üstelik bu alacakların önemli bir kısmı sigortalının hakkı olan alacaklardan oluşmaktadır.

Bu satırların yazarı 21.07.2009-08.08.2011 tarihleri arasında Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanı ve Yönetim Kurulu Başkanı olarak görev yapmıştır. Görev süresi içinde Sosyal Güvenlik Kurumu’ndan önce mevcut Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK), Bağ-Kur ve T.C. Emekli Sandığı döneminin alışkanlıkları çerçevesinde konu bazlı olmayan mesele (sorun) bazlı çok sayıda çıkarılan ikincil düzenlemeleri konu bazlı olarak yeniden hazırlattırmış, bir anlamda kodifikasyon yoluyla deregülasyon yaptırtmıştır. Bu anlamda 21/06/2011 tarihinde 2011/53 sayılı “İcra takip haciz ve satış işlemleri” Genelgesi’ni, o tarihte konuyu düzenleyen mevcut 69 adet genelgeyi tamamen, dört adet genelgeyi kısmen ve 23 adet genel yazıyı tamamen yürürlükten kaldırarak (Genelge’nin EK 11’ine bakılabilir), yürürlüğe koymuştur (Genelge’ye SGK web sitesinde “Mevzuat” sekmesinden ulaşılabilir). Bu Genelge ile SGK alacaklarının merkez teşkilatı ile taşra teşkilatını oluşturan SGK il müdürlükleri ve merkez müdürlüklerinin daha hızlı, etkin ve daha düşük maliyetle alacakların tahsiline gitmeleri sağlanmıştır.

Söz konusu 2011/53 sayılı Genelge ile Kurum alacağına dönüşen bir alacağın nasıl tahsil edileceği ayrıntılı bir şekilde düzenlenmiştir.

Ayrıca iyi bir bilgi işlem altyapısına ve otomasyon sistemine sahip olan Kurum, otomatik icra işlemi yapmak üzere de bir programa sahip olmasına rağmen bu program işletilmemekteydi ve bu program da yine Başkanlığımız döneminde işletilmeye başlanmıştır. Böylece Kurum alacağına dönüşen bir alacak meydana geldiğinde, bunun muaccel hâle gelmesinden itibaren bir yıl içinde SGK icra memurlarının inisiyatifinde olan işlemi başlatmaları artık otomatik hâle gelmiş idi.

Kurum’un prim ve diğer alacakları süresi içinde ve tam olarak ödenmezse, ödenmeyen kısmı sürenin bittiği tarihten itibaren ilk üç aylık sürede her bir ay için yüzde 3 oranında gecikme cezası uygulanarak artırılır. Ayrıca, her ay için bulunan tutarlara ödeme süresinin bittiği tarihten başlamak üzere borç ödeninceye kadar her ay için ayrı ayrı Hazine Müsteşarlığı’nca açıklanacak bir önceki aya ait (Yeni) Türk lirası cinsinden iskontolu ihraç edilen Devlet iç borçlanma senetlerinin aylık ortalama faizi bileşik bazda uygulanarak gecikme zammı hesaplanır (5510 s. K. m. 89/2).

Gerek 6183 sayılı Kanun gerekse 2011/53 sayılı Genelge’de ayrıntılı olarak düzenlendiği üzere ilk olarak borçluya (ödeme yükümlüsüne) bir tebligat gönderilmek suretiyle alacağın takip ve tahsili sürecinin başlatılması gerekecektir.

Gerçek kişi, tüzel kişi yahut tüzel kişiliği olmayan işverenlerce söz konusu sigorta primleri ile diğer SGK alacaklarının süresinde ödenmemesi halinde SGK İcra Servislerine intikal eden alacaklar için ödeme yükümlüsüne ödeme emri gönderilecektir.

Kurum alacaklarının vadesinde ödenmemesi üzerine borçlulara ödeme emri tebliğ edilmesini müteakip ödeme emrinin kesinleşmesinden sonra kesin haciz yoluna gidilir. Ancak 6183 sayılı Kanun’un 70’inci maddesinde sayılan mallar haczedilemez. Söz konusu maddeye göre 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine tabi iktisadi devlet teşekkülleri, kamu iktisadi kuruluşları, bunların müesseseleri, bağlı ortaklıkları, iştirakleri ve mahalli idarelerin (belediye ve il özel idareleri) malları haczi mümkün mallardandır.³

5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu, 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumuna İlişkin Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun ve ekleri ile birlikte 104 sayfadan oluşan 2011/53 sayılı Genelge çerçevesinde Kurum alacağına dönüşmüş bir alacağın, alacağın kesinleştiği tarihten itibaren en geç bir yıl içinde takip ve tahsilinin başlatılması gerekiyor. Ne var ki SGK 2023 Yılı Faaliyet Raporuna göre 2023 yılı sonu itibarıyla Kurumun 545 milyar TL’si prim alacağı olmak üzere toplam 700 milyar TL alacağı birikmiş durumdadır.

Cevabı Beklenen Sorular

Yukarıdaki açıklamalar çerçevesinde bu kadar yetkisi olan bir kurumun bu tutarda alacağı birikmişse, aşağıdaki soruları sormak bir hak hâline gelmiştir.

1. SGK’nın elinde doğrudan kanunlardan kaynaklanan alacaklarını cebri icra yoluyla takip ve tahsil etme yetkisi varken neden borçlar bu kadar biriktirilmiştir?
2. Yaklaşık 545 milyar TL prim alacağının 96 milyar TL’si (yüzde 17,61) belediyelerden oluşan alacak olmasına rağmen, kalan 449 milyar TL alacağın (yüzde 82,39) takip ve tahsili için neden en üst seviyeden bir açıklama yapılmamaktadır?
3. 31 Mart 2024 tarihinde yapılan mahalli idareler seçiminden önce de hemen tüm belediyelerin SGK’ya borcu olduğu hâlde neden belediyelerin SGK’ya yüksek miktarda borcu olduğu ve bu borçlarının kaynaktan kesilerek tahsil edileceği yönünde en üst seviyeden bir açıklama yapılmamıştır?
4. 5510 sayılı Kanun’un 88’inci maddesine göre (f. 21) prim alacaklarının tahsili için muacceliyet tarihinden itibaren en geç bir yıl içinde icra yoluna başvurmayan Kurum yetkili personeli hakkında genel hükümlere göre kovuşturma yapılması gerekirken, bu yola başvurmayan Kurum yetkili personeli hakkında kovuşturma yapılmış mıdır?
5. Kurum bilgi işlem altyapısında bulunan otomatik icra programı aktif midir?
6. Son mahalli idareler seçimlerinin yapıldığı 31 Mart 2024 tarihinden ve diğer mahalli idareler seçimlerinin yapıldığı 31 Mart 2019 tarihinden, 30 Mart 2014 tarihinden, 29 Mart 2009 tarihinden ve 28 Mart 2004 tarihinden bir gün önce itibarıyla tüm belediyelerin SGK’ya olan borçları açıklanabilir mi?

SGK’nın alacakları ile ilgili olarak “prim afları düzenlemelerinin etkisi” ile “borçlu işverenlerin kamuoyuna açıklanması” konularını da bir başka yazıda değerlendirelim.

__
¹Sosyal sigorta sistemlerinin “kazandıkça öde (pay-as-you-go)” aşamasına gelmesine ilişkin kapsamlı bir değerlendirme için bkz. Ali İhsan Karacan, https://t24.com.tr/yazarlar/ali-ihsan-karacan/sgk-nin-belediyelerden-olan-alacaklari-tartismasinin-dusundurdukleri,45962; Ali İhsan Karacan, https://t24.com.tr/yazarlar/ali-ihsan-karacan/emeklilik-sistemi-uzerine-bazi-aykiri-dusunceler-1-sorun-nerede,46302; Ali İhsan Karacan, https://t24.com.tr/yazarlar/ali-ihsan-karacan/emeklilik-sistemi-uzerine-bazi-aykiri-dusunceler-2-yeni-bir-sistem-nasil-olmali,46305. 

²T.C. Başbakanlık, Sosyal Güvenlik Reformu: Sorunlar ve Çözüm Önerileri, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma 9, Ankara, Nisan 2005, s. 43 vd.

³ Genel Sağlık Sigortası prim borçları kapsamında SGK’nın borçlarının tahsiline ilişkin süreçlerin anlatıldığı bir yazı için bkz. Murat Batı, “SGK, Genel Sağlık Sigortası prim borçlarını yanlış usulle (mi) tebliğ ediyor?”, T24, 7 Ekim 2024 (https://t24.com.tr/yazarlar/murat-bati/sgk-gss-prim-borclarini-yanlis-usulle-mi-teblig-ediyor,46654).