Yerel Seçimlere Doğru: Merkezi ve Yerel İdareler Arasındaki Mali İlişki

Yerel seçim sürecinde adayların daha somut projelerle propaganda yapmaları ve bu projelerin gelecek dönemlerde yöre halkı tarafından izlenmesi, seçmen tercihlerinin daha rasyonel olmasına yol açmaktadır. Yerel idarenin gerçek performansının değerlendirilebilmesi içinse hangi düzeyde mali özerkliğe sahip olduğu, yani projelerini hayata geçirmek için ihtiyaç duyduğu mali kaynağın ne kadarının kendi inisiyatifinde olduğu bilinmek durumundadır.

belediye bütçesi

Kamusal hizmetlerin niteliğine bağlı olarak bir kısmının merkezi idareye bir kısmının da yerel idarelere bırakılması etkin sonuç bakımından tercih edilmektedir. Belli bir yöredeki halkın benzer kamusal hizmetlere ihtiyaç duyması ve nihayetinde bu hizmetlerin yerel idare tarafından belirlenmesi, merkezi idare ile yerel idare arasındaki görev bölüşümünü gerekli kılmaktadır. Ancak meselenin sadece hizmetlerin belirlenmesi ve bunların yerine getirilmesi ekseninde ele alınması, yerel idarelerin gerekliliğini tartışmalı hale getirir. Nitekim merkezi yönetimin idari vesayet yetkisini kullanan il özel idareleri, yerel idareden beklenen bu fonksiyonu yerine getirebilecektir. Bu bağlamda, meselenin “demokrasi”, “etkinlik” ve “hesap verebilirlik” üzerinden değerlendirilmesi gerekmektedir. Diğer bir deyişle, yöresel ihtiyaçları tespit ve tayin edecek bölge halkından birinin seçilerek yönetici olması, yerel ihtiyacın ne kadar hızlı tespit edildiği ve gerçekleştirildiği, hizmetin maliyetine yöre halkının katlanması ve bunun sonucunda yöre halkının memnuniyet düzeyi, en az maliyetle optimum hizmetin gerçekleştirilmesi konusunda halkın sürece müdahil olması ve yöneticiden hesap sorabilmesi, yerel idarelerin varlık nedeninin genel çerçevesini oluşturmaktadır.

 

Merkezi idarenin veya ulusal hükümetin teşekkülünde seçmenler siyasi görüşlere ve ideolojilere göre hareket etme eğilimindedir. Bu eğilimden uzak olanların ise yaptıkları siyasi tercihlerin ulusal meclislerde temsil edilme ihtimali bulunmamaktadır. Sorun genellikle bağımsız adayların çok daha fazla oy alması gerekliliğinden ve seçmenlerin büyük kısmına ulaşması önündeki engellerden kaynaklanmaktadır. Yerel idarelerin teşekkülünde ise genellikle siyasi bir eğilimden ziyade alınan hizmetten duyulan memnuniyet etkili olur. Nitekim ileri demokrasiler incelendiğinde, bir bölgede ulusal seçimlerde bir parti oyların büyük kısmını alırken yerel seçimlerde bir başka parti bunu başarmaktadır. Seçmenlerin oy verirken belediye meclis üyeleri için bir partiyi destekleyip belediye başkanlığı için başka bir parti adayını desteklemelerinin de siyasi eğilimler ile hizmet beklenti eğilimi arasındaki farktan kaynaklandığı söylenebilir.

 

Yerel seçim sürecinde adayların daha somut projelerle propaganda yapmaları ve bu projelerin gelecek dönemlerde yöre halkı tarafından izlenmesi, seçmen tercihlerinin daha rasyonel olmasına yol açmaktadır. Diğer taraftan, yerel idarenin gerçek performansının değerlendirilebilmesi için hangi düzeyde mali özerkliğe sahip olduğu, bir başka deyişle, projelerini hayata geçirmek için ihtiyaç duyduğu mali kaynağın ne kadarının kendi inisiyatifinde olduğu bilinmek durumundadır. Belediyelerin büyük ölçüde merkezi idareye mali açıdan bağımlı olması ve bunun sonucunda yerel hizmetlerde veya seçimde vaat edilen işlerde bir aksama meydana gelmesi, o belediye yönetiminin yanlış bir tercih olarak değerlendirilmesine yol açmaktadır. Bu aynı zamanda kaynakların dağılımında etkinlikten uzaklaşıldığı anlamına da gelmektedir.

 

Türkiye’de Yerel İdarelerin Kısa Bir Tarihçesi

 

Türkiye’de belediyeler konusunun çok uzun bir geçmişi bulunmamaktadır. Yerel ihtiyaçların giderilmesi noktasında faaliyette bulunan kurumsal düzenlemeler olmakla birlikte bunun belediyecilik anlayışından uzak olduğunu söylemek mümkündür. Osmanlı’da Tanzimat’tan sonra da yapılan birtakım girişimlerin modern anlamda belediyecilikle ilgisi azdır. Örneğin bu anlamda kurulan ilk belediye İstanbul Şehremaneti’nin başkanının Padişah tarafından atanarak göreve gelmesi, kendine ait bir gelir kaynağının olmaması, görev ve yetkileri konusunda Meclis-i Vala’ya bağlı olması onu yerel ihtiyaçları gidermek için kurulan merkezi bir kurum haline gelmiştir. Daha sonra kurulan Galata-Beyoğlu Belediyesi de mali ihtiyacını merkezi transferlerin yanı sıra yöre halkının vergileriyle finanse etmeye çalışmışsa da yöneticilerin seçimle işbaşına gelmemesi bir eksiklik olarak değerlendirilmektedir. Kanun-i Esasi’nin kabulünden sonra kurumsal olarak birtakım düzenlemeler (belediye başkanının belediye meclisi tarafından seçilmesi, encümenin oluşturulması gibi) yürürlüğe girmişse de burada seçimin olmaması ve bu düzenlemelerin İstanbul’la sınırlı kalmış olması gibi önemli eksiklikler görülmüştür. 

 

Osmanlı’da ülke genelinde de uygulanmak üzere birtakım yasal ve kurumsal düzenlemeler yapılmıştır. Vilayet-i Umumiye Nizamnamesi, İdare-i Umumiye-i Vilayet Hakkında Talimat, Tuna Vilayeti Nizamnamesi, Nahiyeler Nizamnamesi gibi çok sayıda hukuki düzenleme yapılmışsa da, bunlar genel olarak merkezi idareye bağlı idari birimlerin görev ve yetkilerinin belirlenmesi şeklinde hazırlanmıştır. 1877 yılında çıkarılan ve 1930’a kadar yürürlükte kalan Vilayet Belediye Kanunu ile belediyenin görevleri ayrıntılı olarak düzenlenmiş ve belediye meclisinin 4 yılla sınırlı olmak üzere seçimle işbaşına geleceği hüküm altına alınmıştır. Bununla birlikte dönemin koşullarına uygun olarak seçme ve seçilme hakkı için vergi ödemek, ilgili yörede ikamet etmek, bazı suçları işlememiş olmak gibi şartlar getirilmiştir. Belediye başkanı ise meclis üyeleri arasından merkez tarafından atanmaktaydı. Belediye gelirleri içinde devletin vergi gelirleri, şerefiyeler, belediye tarafından verilen para cezaları, resimler yer almaktaydı. Dolayısıyla bu döneme kadar modern anlamda bir belediyecilikten bahsedilmesi mümkün değildir.

 

Cumhuriyet’le birlikte 1930’lu yıllardan itibaren yapılan düzenlemelerle belediyelerin mali özerkliğinin sağlanması ve bunun zamanla artırılmasına çalışılmıştır. Diğer taraftan 1960’lı yıllara kadar idari bakımdan merkeziyetçi yapı varlığını devam ettirmiştir. 1980’li yıllardan itibaren ise hem idari hem de mali açıdan merkeze karşı daha güçlü bir yerel yönetim anlayışı gelişmeye başlamıştır.

 

Türkiye’de Mali Özerklik ve Belediyelerin Konumu

 

1982 Anayasası’nda mahalli idarelerde karar organlarının seçimle işbaşına geleceği, görev ve yetkilerinin yerinden yönetim ilkesine uygun olarak düzenleneceği ifade edilmektedir. Ayrıca kamu görevlerinde ve mahalli hizmetlerde birliğin ve bütünlüğün sağlanması amacıyla idari vesayet kurumu da Anayasa’daki yerini almıştır. Aynı husus Türkiye’nin de imzaladığı Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda da yer almaktadır. Nitekim Şart’ın kabulünden sonra yapılan hukuki düzenlemeler de idari vesayeti hafifletecek hükümler içermiştir. Şart’ın amacı, kanunlarla belirlenen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir kısmının yerel makamlara bırakılmasıdır. Böylece yerel halkın çıkarlarını korumak hedeflenmiştir. Yerel yönetimlere yönelik yapılacak idari bir denetim söz konusu olduğunda da bu çıkarların gözetilmesi gerekliliğinin dikkate alınması gerekmektedir.

 

Şart’ın mali açıdan en önemli hükmü, yerel idarelere serbestçe kullanabilecekleri yeterli mali kaynağın sağlanmasıdır. Vergilerin bir kısmının oranlarını belirleme yetkisinin yerel idarelere bırakılması ve kanunlarla verilmiş görevler varsa, buna uygun olarak mali kaynağa sahip olmaları gerektiği vurgulanmaktadır. Türkiye’de yapılan düzenlemeler de Şart’ın hükümleriyle paralel özellikler taşımaktadır. Aşağıda mevcut hukuki düzenlemeler değerlendirilmektedir.

 

5393 sayılı Kanun, belediyelerin gerçekleştirmesi gereken ayrıntılı bir görev listesinin yanında kamu düzeninin sağlanması için birçok görev ve yetkinin sınırlarını belirlemektedir. Belediyelerde bütçenin ve kesin hesabın kabulü, borçlanmaya karar verilmesi, işletmelerde ortaklık veya mevcut işletmelerin özelleştirilmesini yapmak ve ödenekler arası birinci düzey aktarımlarının onayı gibi çok sayıda yetki belediye meclislerine verilmiştir. Sayılan konularla ilgili kararın meclis salt çoğunluğu ile alındığı dikkate alındığında, belediye başkanının karar almak konusunda geri planda kalabileceği ifade edilebilir. Bu durum, genellikle seçim dönemlerinde hizmet vaadinde bulunanların belediye başkan adayları olması ve seçmenlerin bu yönde bir tercihte bulunması nedeniyle seçmenlerde bir yanlış tercih algısı oluşmasına yol açar. 

 

Çok sık olmamakla birlikte belediye başkanının adayı olduğu siyasi parti ile meclis çoğunluğunu ele geçiren siyasi parti farklı olabilir. Böyle bir gelişme, yerel hizmetlerin aksamasına yol açabilmektedir. Yöre vatandaşları için bu aksaklığın sorumlusu belediye başkanıdır. Başkanın meclis kararlarına itiraz ederek geri göndermesi ve buna rağmen kesinleşmesi halinde idari yargıya gitme hakkı olduğunu da not etmek gerekir. Bunun dışında meclis kararının uygulanmasından başka bir yol bulunmamaktadır.

 

Belediyelerde mali denetim konusunda 5018 sayılı Kanun hükümleri geçerlidir. Bunun dışında kalan denetimler İçişleri Bakanlığı tarafından gerçekleştirilir. Yerel hizmetlerin önemli derecede aksaması halinde de İçişleri Bakanlığı sorunun çözümünde yetkilidir. Sorunun çözülemediği durumda, belediyenin kaynakları valilik emrine verilerek çözüme ulaşılmaya çalışılır. Belediyelerin mali süreçte muhatap oldukları bakanlık ise Çevre, Şehircilik ve İklim Bakanlığı’dır. Bu ayırım idari vesayetin tek bir yerde yoğunlaşmasını engellemesi bakımından olumlu değerlendirilmektedir.

 

Belediyelerin öz gelirleri olmakla birlikte genel bütçeden aktarılan paylar da önemli yer tutar. Aktarılacak bu payın yüzde 80’i nüfusa ve geri kalanı gelişmişlik endeksine göre belirlenir. Dolayısıyla yürütme ile yerel idare arasında siyasi bir farklılığın olması takdiri mali uygulamaların nedeni olamamaktadır. Kanuni sınırlar çerçevesinde, merkezi idare yerel idarenin payını göndermek durumundadır.

 

Belediyelere aktarılacak vergi payları 5779 sayılı Kanun’da düzenlenmiştir. Belediyelere aktarılacak tutar belirlendikten sonra yukarıda belirlenen esaslara göre dağıtım İller Bankası aracılığıyla gerçekleştirilir. Büyükşehir belediyelerinin payları ise doğrudan Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından aktarılır. Büyükşehir belediyelerinin diğerlerinden farklı olarak kendi sınırları içinde toplanan (ÖTV’nin (I) sayılı cetvelinde yer alan malların satışından elde edilen ÖTV hariç) vergilerden de pay alma hakkı bulunmaktadır. Bu durum, iktisadi gelişmişlik farkının yüksek olduğu büyükşehirlerde önemli mali farklılıkların olmasına yol açan bir husus olarak dikkate alınabilir. Diğer taraftan, toplanan bu verginin bir kısmı (yüzde 40’ı) diğer büyükşehir belediyelerine, nüfusları ve yüzölçümleri dikkate alınarak dağıtılarak denge sağlanmaya çalışılmaktadır. 

 

Belediye tarafından hazırlanan bütçe, belediye meclisi tarafından değiştirilerek veya aynen kabul edilir. Meclise getirilen tek sınırlama gelir-gider dengesini koruma zorunluluğudur. Dolayısıyla başkanın hazırladığı bütçe değişikliğe uğrayarak onaylanabilir. Ayrıca Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’ne dayanarak belediyelerin ek bütçe yaptıkları görülmektedir. Böyle bir durumda karar mercii de belediye meclisidir.

 

Belediyelerin yeterli mali kaynağı olmadığı durumlarda borçlanma yapma hakkı bulunmakla birlikte birtakım sınırlamalar mevcuttur. Örneğin dış borçlanmaya gitmesi sadece yatırım harcamaları ile mümkündür. 4749 sayılı Kanun’da ise alınan borca karşılık verilen Hazine garantisinin sınır ve sorumluluğu tespit edilmektedir. Örneğin, belediyenin bütçesini hazırlarken borcun ödenmesiyle ilgili tutarın öncelikli olarak bütçede yer alması gerekmektedir. Dolayısıyla yüksek borçluluk yerel hizmetlerin aksamasına yol açabileceğinden arzu edilmeyen bir durumdur. 4749 sayılı Kanun’dan önce de belediyelerin borçlanmasına bir sınırlama getirilmişti, ancak bu sınırlama daha çok parasal bir limit şeklindeydi. Yapılan değişiklikle parasal limit kaldırılarak Hazine’den izin alınması ve yatırım şartı getirilmiş oldu. Borçların ödenmesinde öncelik hakkının getirilmesi de özellikle ulusal mali politikalardan olası sapmaların önüne geçmek bakımından önem taşımaktadır. Bu sınırlamalar belediyelerin Hazine garantili borçlarını ciddi şekilde düşürmüştür, ancak Hazine garantisiz dış borçlardaki artış eğilimi sürmektedir. 

 

İller Bankası’ndan alınacak iç borç için ise Banka’ya ödeme planının sunulması gerekmektedir. Banka’nın planı yeterli görmemesi halinde ise kredi talebi reddedilebilir. Bu bakımdan, Banka’nın karar organının nasıl teşkil ettiği önem arz edebilmektedir.

 

Borçlanmayla ilgili diğer bir husus, toplam borç stokuna getirilen sınırlamadır. Kanunda belirtilen sınırlamanın yine belirli oranlarda aşılması mümkündür. İlk aşımın olması için belediye meclis kararı, ikinci aşımın olması için Çevre, Şehircilik ve İklim Bakanlığı’nın onayı aranmaktadır. Böylece ilk durumda belediye başkanının belediye meclisine karşı, ikinci durumda ise bütün olarak belediyenin merkezi idareye karşı avantaj durumunu kaybettiği ifade edilebilir. Burada bahsedilen sınırlama iç borçlanmayla ilgilidir. Ancak büyük tutarlardaki ileri teknoloji altyapı yatırımlarından cumhurbaşkanı tarafından kabul edilen projeler için toplam borç stoku sınırı dikkate alınmamaktadır. Bu projeler için dış borç alınması halinde ise Hazine ve Maliye Bakanlığı görüşünün alınması gerekir.

 

Belediyelerin ihtiyaç duyması halinde yatırım projelerinde kullanabilmeleri için Strateji ve Bütçe Başkanlığı bütçesine ödenek konulmaktadır. Belediyelere yardım ödeneğinin kullanılabilmesi için ilgili talebin cumhurbaşkanı tarafından onaylanması gerekmektedir. Bunun dışında başka bir bakanlık veya kurumun bütçesine herhangi bir ad altında ödenek konulması yasaklanmıştır. Ancak bakanlıkların uygun görmesi halinde bir belediyeye destek için ödeme yapabilmektedir. Bu da genellikle 5393 sayılı Kanun’da düzenlenen şartlı bağış ve yardım hükmüne dayanılarak yapılmaktadır. Örneğin bir belediyenin kültür aktiviteleri bu yolla Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından mali olarak desteklenebilmektedir.

 

Belediye gelirleri içinde yer alan yerel vergiler, harçlar ve harcamalara katılma payı 2464 sayılı Kanun’da düzenlenmiştir. Kanunda yer alan bu gelirlerin tam anlamıyla yerel kaynak olarak değerlendirilmesi mümkün değildir. Zira bu vergilerin istisna, muafiyet, matrah ve oranları kanunda belirlenerek belediyelere herhangi bir takdir hakkı tanınmamaktadır. Diğer bir deyişle, belediyeler ihtiyaç duydukları gelirin sadece tahsildarı konumundadır. Ancak bazı harçların tutar aralıkları kanunda belirlenerek net tutarın belediye tarafından belirlenmesine müsaade edilmiştir. Böylece alınacak harç tutarı belediye meclis kararı ile ilan edilmektedir. Diğer taraftan, bahsi geçen tutar aralıklarını belediye grupları itibarıyla belirleme yetkisi cumhurbaşkanına aittir.

 

Hukuki düzenlemeler ve ülkenin mali sistemi birlikte düşünüldüğünde belediyelerin büyük ölçüde merkezi idareye bağımlı olduğu sonucuna varmak mümkündür. Zira belediye bütçeleri incelendiğinde merkezi idareden aktarılan payların belediye gelirlerinin çok yüksek bir kısmını oluşturduğu görülmektedir. Bu husus en büyük şehir belediyesinden ortalama bir belediyeye kadar böyledir.

En son çıkan yazılardan anında haberdar olmak için bizi @PerspektifOn twitter hesabımızdan takip edebilirsiniz.

İLGİLİ YAZILAR

Sitemizde mevzuata uygun biçimde çerez kullanılmaktadır. Bilgi için tıklayınız.