Türkiye’nin yakın geçmişine bakıldığında, tüm siyasi tartışmaların bir şekilde yerleşimlerin ekonomi-politik durumu ile ilişkilendirildiği görülmektedir. 1960’ların planlı ekonomi söyleminin öne çıkardığı bölgesel gelişme dinamikleri ve 1990’larda vurgulanan muhafazakâr ‘Anadolu Kaplanları’ kavramı bu çerçevede değerlendirilebilir. Ancak, 2010’lardan itibaren giderek daha fazla merkezileşen Türkiye’de, her ne kadar küreselleşme ve dünya kentleri kavramları çerçevesinde büyükşehirler gündemde olsa da, küçük ve orta büyüklükteki yerleşimler unutuldu. Anadolu’nun yeniden kendi yerleşmelerinin bünyesinden kaynaklanabilecek bir dinamik üretebileceği konusu gündemden çıktı. Oysaki günümüz dünyasının sorunları, her yerleşimin öncelikle kendi doğal yapısal sınırları içerisinde; iklim değişikliği, ekonomik durağanlık, yaşlanan nüfus, göç gibi sorunlar karşısında özgün politikalar belirlemesini ve uygulamasını gerektiriyor.

Türkiye Yerleşimlerinin Dört Temel Sorun Alanı

Türkiye’de merkezi ve yerel yönetimler dengesi bakımından günümüzde dikkate alınması gereken dört temel mesele olduğunu düşünüyorum. Bunlardan birincisi, Türkiye’de yerleşimler sistematiğinin bir bütün olarak ülke kalkınması ve toplumsal gelişme için oluşturduğu genel koşullardır. Her ülkenin farklı nüfus ve ekonomi dinamiklerine sahip yerleşmelerinin kendi aralarında oluşturdukları dengelerin yerel yönetim sisteminin tasarımında dikkate alınması çok önemlidir. Bu açıdan bakıldığında, çok uzun bir süre İstanbul kentinin baskın etkisi ile gelişmiş olan Türkiye’de, İstanbul’un gelişim sınırlarına erişildiği görülmektedir. Her ne kadar mevcut iktidar Kanal İstanbul gibi mega projelerde İstanbul’daki gayrimenkul odaklı gelişim sürecini devam ettirmeye çalışsa da hem nüfus hareketleri hem de müsilaj gibi olaylarda da görüldüğü gibi toplumsal ve ekolojik sınırlar etkili olmaktadır. Artık Anadolu’da diğer 29 büyükşehrin ve geri kalan 51 küçük ve orta büyüklükte kentin gelişiminin programlanması için yeni olanaklar doğmaktadır.

Ancak, tam bu noktada Anadolu yerleşimlerinin mekânsal durumu ikinci bir mesele olarak karşımızda durmaktadır. Geçtiğimiz 30 yıllık dönemde neredeyse tüm Anadolu’da, gayrimenkul odaklı bir gelişim politikasıyla şekillenmiş olan yerleşimlerin gelişim sürecini etkileyen önemli unsurlar söz konusudur. İstanbul dışındaki büyük kentlerin yakın çevresindeki ve çeperlerindeki ekosistemle ilişkileri ve buna bağlı olarak kentsel alandaki toplumsal ayrışma, uluslararası göç ve sınıfsal gerilimler, kentlerin gelecek vizyonlarının yeniden ele alınmasını zorlaştırmaktadır. İnşaat odaklı bir makro-ekonomik politikanın şekillendirdiği ve alt gelir gruplarının pay alabileceği bir sermaye birikim sürecini ortadan kaldıran mekânsal yapıyı dönüştürebilmek, gerçekten belki de en büyük meselemizdir. Ayrıca büyük kentlerde yerel siyasetin temsiliyet krizini çözebilecek yaygın demokratik-katılımcı mekanizmaların kurumsallaşmasında da yeterince yol alınabildiği söylenemez.

Öte yandan küçük ve orta ölçekli yerleşmelerde de toplumsal açıdan nüfus azalması ve yaşlanmanın yanı sıra merkezi yönetim politikalarıyla yönlendirilen başta madencilik ve enerji olmak üzere farklı sektörlerin çevre üzerindeki olumsuz etkileri, geleceğe yönelik bir yol haritası çizmenin önünde ciddi bir engeldir. Yerleşmelerin bu sorunlarını daha da derinleştiren iklim değişikliği kaynaklı ve diğer afetler karşısında artan kırılganlıklar, üçüncü temel sorun alanını oluşturmaktadır.

Yerleşmelerin afetler ve iklim değişikliği karşısında daha dirençli hale getirilmesini sağlayabilecek orta ve uzun vadeli planlama ile yapısal dönüşüm plan ve politikalarının önünde ise dördüncü bir temel mesele yer almaktadır. Bu da geçmişten bugüne oluşmuş, ağırlıklı olarak neo-liberal politikalarla şekillenmiş kurumsal yapı, kültür ve iş yapma biçimleridir. Bugün Türkiye’deki herhangi bir belediyenin hizmet sunum biçimlerinin, hizmet kalemlerinin ve harcama usullerinin bu meselelerle başa çıkamayacak şekilde piyasa mekanizması ile bütünleşik bir standartlaşma içinde olduğu görülmelidir. Değişen koşullara ve ortaya çıkan sorunlara uzun vadeli, esnek ve uyarlanabilir çözüm üretemeyen bu kurumsal yapının dönüşmesi gerekmektedir. Bu dört sorun, Türkiye’de kısır siyasi tartışmaların dışında, merkezi ve yerel yönetimler ilişkisini ve dengesini belirlemesi gereken en önemli unsurlardır.

Ülke Mekânsal Sisteminin Temel Sorun Alanları

Bu dört temel sorun karşısından devletin ülke mekânını bir sistem olarak görme yaklaşımının ortadan kalkması, belki de yeni hükümet sistemi içerisindeki en büyük sorun alanı olarak görülebilir. Cumhurbaşkanlığı yürütme erkinin ülkenin her noktasına tektipleştirilmiş müdahalelerde bulunabilme yetkisi, Türkiye gibi büyük ve çok çeşitlilik içeren bir ülkede yerelliklerin ve yerel unsurların çeşitliliğini görememe sorununu doğurmaktadır. Bunun sonucunda da siyasal kutuplaşmanın ülke mekânının kademelenmesi ve yönetsel birimlerinde çoklu ve çatışmalı yapılar ortaya çıkardığı söylenebilir. Ama yapısal olarak bakıldığında siyasal sistem ve mekânsal örgütlenmesi arasındaki temel meseleleri şu şekilde listeleyebiliriz:

– Ülke siyasal rejiminin mekânsal düzenleme ile ilişkisinin değişmesi. Merkezin merkezileşmesi, büyükşehirlerin merkezileşmesi sorunu.

– Kent-kır sürekliliğinin ortadan kalkması ve yeni yerleşim biçimlerinin mevcut idari yapı ile uyumsuzlukları.

– Mekânın düzenlenmesi, yatırımların planlanması, kalkınma stratejilerinin belirlenmesi arasındaki kopukluk.

– Eski kurumsal yapılarla yeni yerleşim dinamiklerini yönetmenin zorlukları ve çelişkileri.

– Son 20 yılda yerel yönetimler alanında yapılan düzenlemelerin, Türkiye’deki yerleşmelerin özgün niteliklerini dikkate almadan yüzeysel yönetsel değişiklikler olarak gerçekleştirilmiş olması ve sonuçlarının yeterince iyi izlenmemesi.

– Yeni Büyükşehir Yasası ile 30 büyükşehir belediyesinin il düzeyinde hizmet sunmaya başlaması ve büyükşehir olmayan illerle büyükşehirler arasında ikili bir yerel yönetim sisteminin ortaya çıkması.

– Yerel yönetimlerde değişen sınırlar ve ölçeklerin oluşturduğu verimlilik sorunları sebebiyle toplamda il bütününde sunulan hizmet birim miktarları ve harcanan kaynakta yüzde 10 ila yüzde 40 arasında artışlar olması.

– Temsilde, hizmette, ölçek ve büyüklükte yerleşimler sistemindeki dengenin daha da bozulması.

– Temsili demokrasi açısından temsil adaletsizlikleri sorununun daha da derinleşmesi, büyükşehir belediye meclislerinde bu durumun kronik hale gelmesi.

– Genel olarak demokratik temsiliyet vakumunun oluşması ve siyasetin algı, imaj, iletişim ağırlıklı süreçler haline gelmesi.

– Yerleşimlerde halkın karar verme süreçlerine dahil olmasını sağlayacak demokratik katılım mekanizmalarının yokluğu.

– Merkezi siyasi temsilin yerel temsil üzerindeki tahakkümü ve müdahalesi sorunu.

– Teşkilat şemasında hiyerarşik ve değişime elvermeyen katı bir bürokratik yapının etkin olması.

– Nitelikli yönetici, nitelikli ve deneyimli teknik eleman ve uzman ihtiyacı, sürdürülebilir insan kaynakları sorunu.

– Norm kadro kısıtları ve mevcut insan kaynağının deneyim aktarımı sorunları.

– Mali kısıtlar ve mali vesayet araçlarının merkezi hükümet tarafından fütursuzca kullanılması.

– Stratejik planlama sorunu, harcama ve ihale usullerinin hizmet süreçlerinde yenilik ve yaratıcılığı engeller hale gelmesi.

– İklim değişikliği ve Suriyeli göçmenler türü dış unsurların altyapı ve üstyapı üzerindeki baskılarını yönetme sorunu.

– Konut sektörü krizi, kent merkezlerinin çöküşü ve bunların hizmet sektörüne ve belediye gelirlerine olan etkileri.

– Kırsal alandaki nüfusun demografik krizi, tarımsal ürünün yerelde üretimi konusunda yaşanan sorunlar.

– Veri temelli ekonomiye kaynak oluşturacak açık kentsel veri sistemlerinin oluşturulamaması sebebiyle oluşan kayıplar.

Yerel Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Karnesi Tehlike Çanları Çalıyor

Anadolu’daki yerleşmelere ilişkin pek çok gösterge, değişen dinamikleri ve gerileyen sosyo-ekonomik durumu ortaya koyuyor. Dünyanın pek çok gelişmiş ülkesinde, devletler, farklı kentsel yerleşmelerin gelişmişlik düzeyini ölçmek amacıyla bilimsel araştırmalar yaptırmaktadır. Bu araştırmaların öncelikli amaçlarından birisi, yerleşmeler arasındaki ve yerleşmeler içindeki toplumsal gelişmişlik farklarını karşılaştırmalı olarak ele alarak eşitsizlikleri giderecek politikaların geliştirilmesine katkıda bulunmaktır. Bu şekilde, ülkelerin içindeki sosyal ve ekonomik gelişmişlik farklarının da azaltılması hedeflenmektedir.

Türkiye, bu çalışmalara eski Devlet Planlama Teşkilatı eliyle 1966 yılında başlamıştır. İl ve ilçe düzeyinde yapılan bu çalışmalar halen Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından yürütülmektedir. Kısa adıyla SEGE (Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Sıralaması Araştırması) olarak adlandırılan bu çalışmalarda, sosyo-ekonomik gelişmişliği ölçen değişkenler kullanılarak illerin ve ilçelerin gelişmişlik düzeyleri istatistiksel tekniklerle analiz edilmekte ve söz konusu birimlerin gelişmişlik sıralaması ortaya konmaktadır. Bunun için 100’e yakın göstergeden oluşan bir endeks ile farklı alanlarda il ve ilçelere ilişkin veriler istatistiksel olarak analiz edilmekte ve yerleşmeler en gelişmişi 1’inci kademe ve en az gelişmişi 6’ncı kademe olmak üzere Türkiye çapında sıralanmaktadır.

Tüm Türkiye’deki 973 ilçenin durumunu karşılaştırmalı olarak inceleyen son SEGE çalışması 2017 yılında yayımlanmıştı. Geçtiğimiz günlerde 2022 yılı SEGE verileri il ve ilçe düzeyinde yayımlandı. Böylelikle Türkiye’nin tüm ilçelerinin diğer ilçelerle karşılaştırmalı olarak sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyindeki değişimi görme imkânı doğdu. 2017 ve 2022 yıllarının verileri farklı ilçelerin, büyükşehirlerin ve genel durumun değişimi açılarından ilginç bazı gözlemler yapma olanağı tanıyor. Bu gözlemler, il bütününde ve ilçelerdeki durumu anlamak ve geleceğe yönelik yerel politikalar geliştirmek açısından önemli bir başlangıç noktası oluşturuyor.

Türkiye’deki 81 ilde yer alan 973 ilçenin son beş yıldaki sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyindeki değişime bakıldığında çarpıcı bir durum gözlemlenmektedir. 81 ilin 29’undaki ilçelerde beş yıl öncesine göre gerileme olduğu, yedi ilde ilçelerin gelişim düzeyinin aynı kaldığı, 20 ilde ilçeler arasındaki gelişmişlik farklarının arttığı ve aynı zamanda gerilediği ve 25 ilde de ilçeler bazında gelişme olduğu görülmektedir. Buna göre, genel olarak Türkiye’deki illerin yüzde 70’inde ilçe bazında beş yıl öncesine göre belirgin bir sosyo-ekonomik gelişme olmadığı söylenebilir. Sosyo-ekonomik gerileme, bazı illerde ilçelerin sosyo-ekonomik kademesinin gerilemesi ile gerçekleşirken, bazı illerde de ilçelerin kademelerinin dağılımındaki bozulmadan kaynaklanmaktadır.

Türkiye’de gelir dağılımındaki adaletsizliğin giderek arttığı dikkate alınırsa, bu bozulmanın mekânsal olarak ilçelerin gelişmişlik düzeyine de yansıdığı ifade edilebilir. Sosyo-ekonomik durumdaki iyileşme ya da gerilemenin genel olarak benzer düzeylerde gerçekleştiği dikkate alındığında, değişimin gelişmişlik farklarının artmasından kaynaklandığı söylenebilir. Bu farklılaşmaların tüm Türkiye’ye neredeyse eşit dağıldığı görülmektedir. Buradan hareketle, belli ilçelerde çeşitli özel sektör ve devlet yatırımları ya da coğrafi avantajlar sebebiyle gelişme söz konusuyken mekânsal eşitsizliklerin arttığı söylenebilir. Bu durumun hem merkezi hem de yerel siyaset için önemli sonuçları olabilir.

Türkiye’deki 30 büyükşehre bakıldığında da sosyo-ekonomik gelişmişlik açısından önemli bir dönüşüm söz konusudur. 15 büyükşehir belediyesinde ilçeler arasındaki gelişmişlik farkının daha da arttığı, ikisinin durumunun değişmediği, beşinde gelişme ve sekizinde de gerileme olduğu görülmektedir. Genel olarak bakıldığında ise büyükşehirlerin sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeylerinde bir önceki döneme göre yüzde 73’lük bir gelişme eşitsizliği ve gerilemesi gözlenmektedir. 2012 yılı sonunda çıkarılan Büyükşehir Belediyesi Kanunu’na ilişkin olarak yapılan önemli tahminlerden birisinin, merkez ilçelerin gelişmesi hızlanırken, çevre ilçelerde gerileme olacağı ve çevreden merkeze göçün artacağı şeklinde olduğu düşünüldüğünde bunun gerçekleştiği söylenebilir. Özellikle kırsal nitelikli çevre ilçelerin gelişmişlik düzeyi ile kentleşmiş merkez ilçelerin arasındaki uçurum açılmaktadır. Kuşkusuz bu durumun yaklaşan merkezi ve yerel seçimler için sonuçları olabilir.

2022 SEGE sonuçları sosyo-ekonomik kademelenme açısından Türkiye’nin genel durumunun daha eşitsiz hale geldiğini göstermektedir. Kentsel ve kırsal yerleşmeler arasındaki gelişmişlik farkı artarken, kentlerde yapısal dönüşüm gerçekleştirilmesi konusunda ciddi adımların atılamadığı yerleşmelerde de gelişmenin durakladığı ve gerilediği görülmektedir. Bu durum karşısında tüm Türkiye’yi dikkate alan bütünsel bir bölgesel kalkınma yaklaşımının geliştirilmesi yaşamsaldır. Geçmişte bu görevi üstlenen Devlet Planlama Teşkilatı’nın önce Kalkınma Bakanlığı’na dönüştürüldüğü sonra da kapatıldığı, mevcutta benzer çalışmaları Cumhurbaşkanlığına bağlı Strateji ve Bütçe Başkanlığı ile Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı’na bağlı Bölgesel Gelişme Genel Müdürlüğü’nün yürüttüğü dikkate alındığında, daha parçalı bir yapı oluştuğu söylenebilir. Sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi ile ilgili olarak eşitsiz gelişme sorununun bütünsel bir yaklaşımla ele alınabilmesi için bu parçalı yapının düzeltilmesi ve etkin bir bölgesel kalkınma yaklaşımına geri dönülmesi gerekmektedir.

Yerelin Özgünlüğünü Harekete Geçirmek Mümkün mü?

SEGE sonuçlarının Türkiye’nin tüm yerleşimleri için ortak bir sorunun varlığına işaret ettiği söylenebilir. Bu sorun “değişen yerleşimler sistematiği içerisinde, dönüşümün kaynakları daha çok yerleşim sınırlarının dışından geliyorsa, dönüşümü yönetebilecek bir yerel yönetim pratiği nasıl olabilir” şeklinde özetlenebilir. Bu soruya geçtiğimiz 30 yılda önce yerelleşme sonra da merkezileşme ile yanıt verilmeye çalışıldı, ancak yaşanan deneyimler bu her iki yaklaşımın da tam çözüm olmadığını bize gösterdi. Üçüncü bir yol olarak yerelin özgünlüğünün ve değerlerinin keşfine yönelik bir yaklaşım olabilir. Buna göre özellikle özel sektörcü bir bakış açısına sahip olanlar, özgünlüğü keşfetmeye ve ortaya çıkarmaya yönelik yeniliklerin yerleşimin dışından geleceğini savunmaktadır. Akıllı kentler benzeri kavramlar buna dayanmaktadır. Daha sivil toplumcu bir bakış açısı ise yerelin özgünlüğünün ancak yereldeki içsel dinamiklerin ve adanmışlığın harekete geçirilerek ortaya çıkarılabileceğini iddia etmektedir.

Bir başka yolun, değişimin kaynağının yerleşim dışından geldiği düşünülerek iş birliği ağları kurma olduğu söylenebilir. Burada mekânsal sınırları aşan ve yönetim süreçlerini bir öğrenme sürecine çevirme yaklaşımı çok büyük önem taşımaktadır. İş birliğinde rekabet olarak adlandırabileceğimiz bu yaklaşımda beş temel sorun alanı ele alınabilir:

– Toplumsal açıdan gerileyen ya da ekonomik olarak aşırı yüklenmiş farklı ölçekteki yerleşim alanlarında dönüşen toplumsal alan, üretim ve sermaye birikim süreçlerine müdahale etmeye çalışmak.

– Kültürel ve doğal mirasın korunup gelecek kuşaklara aktarılması için gündelik yaşamın sürekliliğini sağlama mücadelesi vermek ve bunun için bilim ve teknik birikimi bir araya getirmek.

– Mevcut kurumsal yapıların sınırlarını aşabilmek için yönetim yapısına müdahale edip etkinleştirmek ve bunun için yönetsel yenilikleri kullanmak.

– Geleneksel yaşam ve üretim tarzlarını bugüne taşıyacak öğrenme sürecini ve yaklaşımları canlandırmak ve güçlendirmek.

– Mekânsal açıdan toplumsal farklılıkların kurulduğu tarihsel süreçte, toplumsal potansiyelin kültürel birikim kaldıracıyla harekete geçirilmesini sağlamak.

Bu sorun alanları karşısında ülke mekânsal sistemini ve genel olarak büyükşehirler dışındaki yerleşimlerin sorunlarını bütünleşik olarak ele alabilecek yeni yaklaşımlara ihtiyaç duyulduğu açıkça görülüyor. Bu yaklaşımların içermesi gereken bazı unsurlar da bu yazının sonunda bir reçete olarak şöyle özetlenebilir diye düşünüyorum:

– Klasik merkez-yerel yetki paylaşım çelişkisinden çıkmak.

– Döngüsel ekonomi ve kaynak yönetimi temelli yerel yönetim sistematiğinin geliştirilmesi (kaynak maliyesi, çevresel finans araçları, dayanışma ve paylaşım ekonomileri, parasız ekonomi vb.).

– Mekânsal, kurumsal ve kalkınmaya yönelik planlama süreçlerinin bütünleştirilmesi (stratejik, mekânsal, kurumsal bütünleşik planlama).

– Yerleşimler sistemi yaşanabilirlik endeksi ve izleme sistematiğinin geliştirilmesi, yerel yönetim sistematiğinin buna göre sürekli dinamik bir anlayışla güncellenmesi.

– Yerel yönetimlerde karar organlarına destek olacak politika enstitülerinin geliştirilmesi.

– Yetkinlik, yeterlilik ve yetenek geliştirme temelli yerel yönetimler kurumsal yapılanması.

– Ar-Ge temelli hizmet geliştirme ve uyarlama mekanizmalarının geliştirilmesi (yerel Ar-Ge’ye en az GSMH’nin yüzde 2,5’i kadar pay ayrılması).

– Radikal altyapı ve kamusal alanların dönüşümü (ücretsiz toplu taşım, araç paylaşım abonelik sistemleri, kendine yeter yeşil altyapı, otomobilsiz kent merkezi, karbonsuz ulaşım altyapısı vb.).

– Doğal ve kültürel mirası koruyan ve tasarım katma değerini yöneten, geliştiren yapı olarak yerel yönetimler.

– Kent yurttaşlığı örgütlenme mekanizmalarının çeşitlendirilmesi (yurttaş sendikaları, mahalle kooperatifleri, semt/mahalle örgütlenmeleri ve katılımcı bütçeleme).

– Kırsal kalkınma odaklı güvenli gıda ağlarının oluşturulması ve desteklenmesi.