23 Nisan 1920’de Büyük Millet Meclisi’nin (Birinci Meclis) kurulması, Türk siyasi hayatının en önemli dönüm noktalarından biridir. İstanbul Hükûmeti henüz resmen ortadan kalkmamışken Ankara’da yeni bir meclisin kurulması, iki açıdan eşsiz bir öneme sahiptir. Bunlardan biri, bu Meclis’in üyelerinin seçiminde izlenen yöntem ve sahip olduğu üye kompozisyonu, dolayısıyla temsil gücüyle ilgilidir. Diğeri ise Meclis’in kuruluş çalışmaları sırasında dahi olağanüstü yetkileri haiz bir organ olacağının, yani aslî kuruculuk fonksiyonu icra edeceğinin belli olmasıdır.

Birinci Meclis olarak adlandırılan bu Meclis’in tarihî ve siyasi öneminin açıklanması, bazı kronolojik bilgilere değinmeyi gerektirmektedir. Hatırlanacağı gibi, son Osmanlı Mebusan seçimleri, Aralık 1919’da yapılmış; bu Meclis, 12 Ocak 1920’de toplanmış; 28 Ocak 1920’de Misak-ı Milli Beyannamesi’ni kabul etmiştir. 16 Mart 1920’de İstanbul’un işgal edilmesi nedeniyle Mebusan Meclisi’nin çalışmalarına ara verilmiştir. Bu tablo karşısında Kâzım Karabekir, Ankara’da ulusal bir Meclis’in kurulması önerisinde bulunmuş; bunun üzerine Mustafa Kemal, 17 Mart 1920’de İntihabat Tebliği’ni yayımlamış; böylece Büyük Millet Meclisi’nin üyelerinin bir kısmının seçiminde izlenecek yöntem belirlenmiştir. Bu tebliğe göre, nüfuslarına bakılmaksızın her livadan (sancak) beş üye seçilecekti. Seçim yetkisi, belediye meclisi üyeleri ve Müdafaa-i Hukuk Cemiyetlerinin yerel yönetim kurulu üyelerine aitti. Öte yandan Mebusan Meclisi’nden kaçıp gelebilen mebuslar da bu Meclis’in üyeleri arasında yer alacaktı. Nihayet Malta’da sürgünde bulunan Mebusan Meclisi üyeleri de Büyük Millet Meclisi üyesi olacaktı [1]. Böylece Ankara’da kurulan Meclis’in üyeleri, son Mebusan Meclisi seçimleri ve İntihabat Tebliği’ne göre yapılan seçimler olmak üzere iki farklı seçimle belirlenmiş; Malta’dan gelenlerin eklenmesiyle üç kaynaktan beslenmişti.

İntihabat Tebliği uyarınca nüfuslarına bakılmaksızın her livadan beş üyenin seçilmesi, ülkenin farklı bölgelerine hâkim olan ekonomik ve sosyal eşitsizlikleri bertaraf eden bir yöntemdi. Bu, ABD’de, Federal Meclis’in bir kanadı olan Senato’nun üyelerinin belirlenmesindeki yöntemi çağrıştırmaktadır. Bilindiği gibi Federal Meclis’in Temsilciler Meclisi kanadı, nüfus esasına dayanan bir temsil gücüne sahiptir. Buna karşılık Senato, her federe devlete eşit temsil gücü sunmaktadır.

Birinci Meclis’i önemli kılan diğer faktör ise üyelerinin sosyal çeşitliliğiydi. Çiftçiler, esnaflar, serbest meslek erbabı ve din adamları bu Meclis’in üyeleri arasındadır. Oysa İkinci Meclis’ten itibaren kurulan meclislerin asker-sivil bürokratik ağırlık taşıdıkları görülmektedir. Bütün bu nedenlerle 23 Nisan 1920’de Ankara’da kurulan Meclis, gerek üyelerin belirlenmesinde izlenen yöntem gerekse üyelerin sosyal çeşitliliği nedeniyle eşsiz bir temsil gücüne sahipti. Nitekim bu husus, Birinci Meclis’te alınan kararlar sırasında yapılan tüm tartışmalarda gözlemlenmektedir.

Birinci Meclis’in önemi, temsil gücüyle sınırlı değildir. Bu Meclis, aynı zamanda, kurulduğu andan itibaren aslî kurucu bir organ olarak çalışmıştır. Nitekim Mustafa Kemal’in İntihabat Tebliği’nde, Ankara’da olağanüstü yetkileri haiz bir meclisin kurulacağını belirtmesi, BMM’nin sıradan bir meclis olarak değil, aslî kurucu bir meclis olarak çalışacağını göstermektedir [2]. Aslî kuruculuk, yürürlükteki hukuk kurallarıyla bağlı olmaksızın tümüyle yeni bir anayasa düzeni oluşturmayı ifade etmektedir. Birinci Meclis, bu fonksiyonu iki şekilde yerine getirmiştir. İlki, Meclis’in maddi anayasa niteliğinde kanunlar ve kararlar kabul etmesi, böylece yeni bir anayasa düzeninin temellerini oluşturmasıdır. İkincisi ise Meclis’in 20 Ocak 1921’de Teşkilat-ı Esasiye Kanunu (TEK)’nu, yani şeklî anayasayı kabul etmesidir. Birinci Meclis’in maddi kanun niteliğinde kabul ettiği kanunlar ve kararlar, aslında 1921 tarihli TEK’in temelini oluşturmuştur. Böylece 20 Ocak 1921 tarihli TEK, Meclis’in evvelce kabul ettiği maddi anayasa kurallarına şeklî anayasa hüviyeti kazandırmıştır.

Birinci Meclis’in Maddi Anayasa Olarak Kabul Ettiği İşlemler

Bunlardan en önemlisi, meclis hükûmeti sisteminin benimsenmesi yolunda atılan adımdır. 24 Nisan 1920’de, Meclis’te yaptığı konuşmada Mustafa Kemal, bu Meclis’in üstlendiği rolün ve görevlerinin önemine değinmiş; bunların yerine getirilebilmesi için hangi ilkelerle hareket edilmesi gerektiğini belirtmiştir. Bu konuşmada değindiği hususları önerge halinde Meclis’e sunmuştur.

Bu önergenin neticesinde Meclis, 5 sayılı kararıyla Meclis başkanı Mustafa Kemal başkanlığında, onun dışında altı kişiden oluşan geçici bir hükûmet kurmuştur. Bunun hemen akabinde Meclis, 2 Mayıs 1920’de Büyük Millet Meclisinin İcra Vekillerinin Suret-i İntihabına Dair 3 Sayılı Kanunu kabul etmiştir. Bu Kanunla İcra Vekilleri Heyeti’nin on bir kişiden oluşacağı ve Genelkurmay Başkanı İsmet Paşa’nın bunlar arasında yer alacağı düzenlenmiştir.

Öte yandan Kanun, İcra Vekilleri Heyeti’nin seçimi usulünü düzenlemektedir. Buna göre vekiller, Meclis üyeleri arasından mutlak çoğunlukla seçilecektir. Bundan başka Kanun, İcra Vekilleri arasında bir ihtilaf olduğunda bunu BMM’nin çözeceğini düzenlemiştir [3].

BMM, 5 Eylül 1920’de Meclis’in hukukî statüsünü ve çalışma usullerini düzenleyen kanunu kabul etmiştir. Bu kanunun en önemli hükümlerinden biri, Meclis’in hilafet ve saltanatın bağımsızlığını sağlayıncaya kadar aralıksız olarak toplanmaya devam edeceği kuralıdır. Buna “meclisin istimrarı” yani meclisin sürekliliği ilkesi denmektedir.

4 Kasım 1920’de Meclis, İcra Vekillerinin seçim usulünü değiştiren kanunu kabul etmiştir. Böylece İcra Vekilleri Heyeti, Meclis başkanının göstereceği adaylar arasından Meclis tarafından salt çoğunlukla seçilecekti. Bu, İcra Vekilleri Heyetinin daha uyumlu çalışmasını sağlayacak bir değişiklikti. Sonuçta BMM, 20 Ocak 1921’de TEK’i kabul ederek aslî kuruculuk fonksiyonunu tamamlamıştır.

1921 tarihli TEK’in en önemli hükmü, 1. maddesindeki “Hakimiyet bilâkaydü şart milletindir. İdare usulü, halkın mukadderatını bizzat ve bilfiil idare etmesi esasına müstenittir.” düzenlemesiydi. Böylece yeni Türkiye Devleti’nin meşruiyeti, milli egemenlik gibi dünyevî bir esasa bağlanıyordu. Bu, bir yandan kökleri Tanzimat’a uzanan modernleşme sürecinin ilerleyişini gösterirken, diğer yandan saltanatın da yakın bir gelecekte ilga edileceğini ima ediyordu. Nitekim böyle de oldu. BMM, 1 Kasım 1922’de 308 sayılı kararıyla saltanatı resmen ilga etti.

Öte yandan 1921 tarihli TEK, 2. maddesiyle yasama ve yürütme kuvvetlerini TBMM’ye tanıyordu. Bu maddeye göre, “İcra kudreti ve teşri salahiyeti milletin yegâne ve hakiki mümessili olan Büyük Millet Meclisinde tecelli ve temerküz eder.” Bu hüküm de tıpkı 1. madde gibi yeni anayasa düzeninde saltanat makamına yer olmayacağını gösteriyordu. Nihayet 8. maddeyle Meclis’in İcra Vekilleri Heyeti’ne yön vereceği ve gerektiğinde değiştirebileceği düzenleniyordu. Böylece meclis hükûmeti sisteminin tüm unsurları benimseniyordu. Modern Türkiye’nin inşası yolundaki adımlar 29 Ekim 1923’te Anayasada yapılan değişiklikle Cumhuriyet’in ilanı; İkinci Meclis’in kurulmasının ardından 3 Mart 1924’te hilafetin ilgası ve hemen ardından 1924 Anayasasının (20 Nisan 1924) kabulüyle devam etti.

Bugünkü TBMM’nin Temsil Gücü ve Anayasal Yetkileri

Geçen bir yüz yılın ardından bugün, TBMM, temsil gücü ve yetkileri yönünden Birinci Meclis’in gerisindedir. Bugünkü TBMM’nin temsil gücünü zayıflatan önemli bir faktör, 12 Eylül 1980’de kurulan Milli Güvenlik Konseyi’nin seçim mevzuatımızda yaptığı değişiklikle yürürlüğe koyduğu yüzde 10 ülke barajıdır. Yönetimde istikrar amacıyla kabul edilen bu barajın dünyada emsali yoktur. Danimarka’da yüzde 2, İsveç ve Bulgaristan’da yüzde 4 olmak üzere daha makul baraj oranları uygulanmaktadır.

Yüzde 10 ülke barajı, küçük partilerin Meclis’te temsilini engellemekte; büyük partilere sahip oldukları seçmen desteğinin çok ötesinde sandalye kazandırmaktadır. Böylece bu baraj, hem temsilde adaletsizliğe hem de büyük partiler yönünden aşırı temsile yol açmaktadır.

Öte yandan bu baraj kuralı, seçmenlerin oy verme davranışını da etkilemektedir. Seçmenler, hangi partiye oy vereceklerini belirlerken tercih edecekleri partinin barajı aşıp aşamayacağı gibi bir olasılığı dikkate almak zorunda kalmaktadır. Böylece oy vermek istedikleri partiye değil, barajı aşma ihtimali olan partiye oy vermektedir.

Nihayet yüzde 10 baraj kuralının Konsey yönetimi tarafından parlâmentarizme işlerlik kazandırmak amacıyla benimsendiği unutulmamalıdır. Oysa Türkiye, 16 Nisan 2017 halkoylamasıyla parlâmentarizmi sona erdiren bir anayasa değişikliğini kabul etmiştir. Böylece yüzde 10 ülke barajının kabul ediliş nedeni ortadan kalkmıştır. Buna rağmen baraj hükmünün yürürlüğünü koruması, şaşırtıcıdır. Ne var ki bu anayasa değişikliğini takiben 13.03.2018 tarihli ve 7102 sayılı Kanunla partiler arasında ittifaka olanak tanıyan kanun değişikliğinin yapılması, baraj hükmünden kaynaklanan temsil zafiyetini belli ölçülerde ortadan kaldırmıştır.

Meclis’in temsil gücü yönünden belirtilmesi gereken diğer husus, Meclis’teki kadın milletvekili sayısıdır. Birinci Meclis’te kadın milletvekili mevcut değildi. Çünkü kadınlara seçme ve seçilme hakkı, ancak 1934’te tanınmıştı. İngiltere bu hakkı 1928’de tanımıştı. İtalya, Fransa, Belçika gibi ülkeler, bu hakkı ancak 1940’ların ikinci yarısında tanıdılar. İsviçre ise kadınlara seçme ve seçilme hakkını 1971’de tanıdı. Bu kronolojik veriler, Türkiye’nin tek parti döneminde kadın hakları yönünden ne ölçüde ilerici bir vizyona sahip olduğunu göstermektedir. Günümüzde ise kadın temsili, gerek parlâmento düzeyinde gerekse hükûmet düzeyinde, Batı coğrafyasının çok gerisindedir. Bugün 17 kişiden oluşan Cumhurbaşkanlığı kabinesinin sadece ikisi kadındır. Cumhurbaşkanı yardımcısı, Cumhurbaşkanlığı sözcüsü ve Cumhurbaşkanlığı iletişim dairesi başkanı gibi Cumhurbaşkanlığı ofisinin önde gelen aktörlerinin tamamı erkektir. Parlâmentoda da tablo, iç açıcı değildir. 600 milletvekilinin 82’si, yani sadece yüzde 16’sı kadındır.

Nihayet Birinci TBMM ile kıyaslandığında, bugünkü Meclis’in yetkilerinde de önemli farkların olduğu görülmektedir. Başlangıçta belirttiğimiz gibi Birinci Meclis, sıradan bir meclis olmayıp olağanüstü yetkileri haiz bir kurucu meclisti. Bu Meclis, bir yandan modern Türkiye Devleti’nin temellerini atarken, diğer yandan Ulusal Kurtuluş Savaşı’nın öncülüğünü üstlenmişti.

Bugünkü Meclis ise 2017 Anayasa değişikliğinin yürürlüğe girmesiyle, evvelce sahip olduğu yetkilerin önemli bir kısmını kaybetmiştir. 2017 değişikliği, başkanlık sistemine geçişi hedeflediği biçiminde kamuoyuna sunulmuştur. Ne var ki bu değişikliğin yarattığı, ABD tipi başkanlık sistemi değildir. ABD tipi başkanlık sisteminde, yasama ve yürütme organları sert ve kesin bir biçimde birbirinden ayrılmaktadır. Bu iki organın birbirlerinin hukukî varlığını sona erdirecek yetkileri yoktur. Böylece hem başkan hem de yasama organı sabit bir süre için seçilmektedir.

Oysa 2017’de değiştirilen 116. maddeyle, görev süreleri 5 yıl olan Cumhurbaşkanı ve Meclis’e, bu süre dolmadan, birbirlerinin hukukî varlığını sona erdirme yetkisi tanınmıştır. Ne var ki Cumhurbaşkanı, tek başına vereceği bir kararla TBMM seçimlerini yenileyebildiği hâlde TBMM, Cumhurbaşkanının seçimini ancak üye tamsayısının beşte üçüyle gerçekleştirebilmektedir.

Öte yandan bu anayasa değişikliği, 104. maddenin 17. fıkrasına eklediği hükümle, yürütmeye ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnameleri çıkarılacağını düzenlemiştir. Böylece TBMM’nin yasama yetkisi by-pass edilerek ülkenin, Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle yönetilmesi mümkün hâle gelmiştir.

Bundan başka 2017 değişikliğiyle Cumhurbaşkanının Meclis’in kabul ettiği kanunlar üzerinde evvelce sahip olduğu imza yetkisi, güçleştirici vetoya dönüştürülmüştür. Böylece Cumhurbaşkanının iade ettiği bir kanunu evvelce basit çoğunlukla kabul edebilen Meclis, artık bu kabul iradesini üye tamsayısının salt çoğunluğuyla açıklayabilecektir (m. 89). Bu, yasama yetkisinin yürütme lehine zayıfladığını göstermektedir.

Bunlara ek olarak, TBMM’nin hükûmeti denetim vasıtalarında da Meclisi zayıflatacak değişiklikler yapılmıştır. Anayasanın 98. maddesinin ilk düzenlemesine göre Meclis, başbakan veya ilgili bakana sözlü ve yazılı olmak üzere iki tür soru sorabilmekteydi. Sözlü soru, soruyu yönelten milletvekili ile başbakan ve ilgili bakan arasında Genel Kurul’da karşılıklı diyalog olanağı sunmaktaydı. Bu diyalog, diğer milletvekilleriyle kamuoyu tarafından izlenebilmekteydi. Böylece hükûmetin izlediği herhangi bir politika hakkında milletvekilleri ve kamuoyu bilgilenebilmekteydi. 2017 değişikliği, sözlü soru yöntemini ortadan kaldırmıştır. Milletvekilleri ancak yazılı soru mekanizmasını harekete geçirebilir. Böylece soru, hangi bakana yöneltilmişse o bakan cevabını soruyu yönelten milletvekiline yazılı olarak iletebilir.

Bundan daha önemlisi, meclis soruşturması mekanizmasında ortaya çıkan değişikliktir. Anayasamızın ilk metni, 100. maddesiyle başbakan ve bakanların cezaî sorumluluğunun bu mekanizma aracılığıyla harekete geçirilebileceğini düzenlemiştir. Mülga 100. maddeye göre, TBMM üye tamsayısının onda biri, soruşturma önergesi verebilmekte; basit çoğunlukla soruşturma komisyonunun kurulmasını sağlamakta; nihayet üye tamsayısının salt çoğunluğuyla Yüce Divan’a sevk kararı verebilmekteydi.

2017 değişikliğiyle bu mekanizmanın işletilmesi, önemli ölçüde güçleşmiştir. Değişik 105 ve 106. maddeler gereğince Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar aleyhine soruşturma önergesi verilebilmesi, üye tamsayısının salt çoğunluğunu, soruşturma komisyonunun kurulması üye tamsayısının beşte üçünü, Yüce Divan’a sevk üye tamsayısının üçte ikisini gerektirmektedir.

Nihayet 2017 değişikliği, TBMM’nin bütçe kanununu kabul yetkisi aracılığıyla hükûmet üzerindeki denetim imkânını da sona erdirmiştir. Yeni 161. maddeye göre, “Bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması hâlinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda, yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanır.” Oysa bütün hükûmet sistemlerinde, parlâmentoların yürütme üzerindeki en önemli denetim aracı, bütçe kanunlarının kabulü sürecinde ortaya çıkmaktadır.

Bu açıklamalar, TBMM’nin evvelce sahip olduğu yetkilerin zayıflatıldığını göstermektedir. Bunlar, başkanlık sisteminin gereği olmayan değişikliklerdir. Böylece 23 Nisan 1920’de kurulan olağanüstü yetkileri haiz Birinci BMM ile bugünkü Meclisin yetkileri arasında ciddi farkların olduğu görülmektedir. 1920 Türkiye’sinde Birinci Meclis, Kurtuluş Savaşı’nın öncüsü; kurulmakta olan yeni devlet düzeninin en üstün gücü, en güçlü aktörü durumundadır. Bugünkü Meclis ise yürütme ve yargının gücü karşısında devlet düzeninin en güçsüz aktörü hâlindedir.

_________

[1] Bülent Tanör, Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri, İstanbul: YKY, 1999, s. 229-232.

[2] Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, Ankara: Yetkin Yayınları, 2019, s. 25.

[3] Ergun Özbudun, 1921 Anayasası, Ankara: Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu Atatürk Araştırma Merkezi, 1992, s. 8-9.